一、关于审查前置问题探析
从广义角度看,对法的审查是一个动态的过程,从法的颁布实施到法的废止失效全过程在严格意义上讲均处于这种状态。将审查的重点阶段放在立法过程中还是放在法实施以后直接影响到立法的质量。本文所讲的审查是从狭义的角度引用的,源于《立法法》的规定,专指在立法这一特定过程或者阶段即在法公布实施前的审查。
立法法第六十三条第二款、第三款规定,较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查,同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的,应当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时,发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的,应当作出处理决定。这是立法法中关于审查前置的规定。其他如第八十九条、第九十条规定的都是备案和后置审查制度,是救济程序。对规章的审查程序没有明文规定具体的操作方法,只在第九十二条明确由接受备案的机关自行规定如何审查,这是不妥的。
法一经颁布、实施就会在各自的权限范围之内生效,具有普遍的约束力。一部适当的、无瑕的法能够有效地维护社会的公共权益,促进社会公序良俗的建立,同时也能够充分地保护公民的合法权益。反之,法如果有瑕疵就会影响其性,有害于其效能的发挥,有时客观上也对执法者与守法者的权益造成损害。如:盐业管理方面。国务院1990年3月2日颁布实施的《盐业管理条例》和1996年5月27日颁布实施的《食盐专营办法》中均没有规定盐业管理人员可以行使检查权。《行政处罚法》第三十六条规定:除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外,行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的,必须全面、客观、公正地调查,收集有关证据;必要时,依照法律、法规的规定,可以进行检查。江苏省人民代表大会及其常务委员会没有就此制定地方性法规,授予盐业管理人员检查权,(有许多省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会已经制定了盐业管理方面的地方性法规,如:天津、辽宁、内蒙古、浙江)但江苏省人民政府却以政府令的形式规定盐业管理人员可以行使检查权,属立法法第八十七条中规定的超越权限立法的情形。
最近,我县就发生了一起盐业管理人员因依据省政府令行使检查权而被检察机关立案侦查的案件。在此之前,被检查的人却因涉嫌妨害公务罪被公安机关刑事拘留,后才销案。当然,由于此种现象属立法中存在的问题,很难将责任归咎于哪一个人或哪一个单位,追究有关人员的刑事责任是比较困难的,但是,我们据此可以初识立法质量对执法者、守法者所产生的影响,是立法的尴尬为执法者挖掘了这个陷阱,同时也侵害了守法者的合法权益。所以,提高立法质量的意义并不仅在于立法的本身,而且在于法能为广大守法者所接受并自觉地遵守,执法者依法行事而不会出错。审查是提高立法质量的一个重要方法,立法过程中将审查前置可以有效地提高立法质量。首先,主观上有利于提高立法者的责任感。保证立法质量是立法者的第一要务。立法中存在瑕疵是不可避免的,立法者应尽努力予以克服,不能将保证立法质量的责任转嫁给执法者和守法者,由他们来承担因立法质量问题而引起的各种不良法律后果责任。否则,执法者在执法前首先必须对自己的业务法律规范进行全面的审查,再根据《立法法》的规定和法的一般原理判定自己应当执行哪些法和法条,不能执行哪些法和法条,这显然和我国当前执法队伍素质的现状相失衡,也违背了立法的宗旨。其次,客观上有利于提高立法质量。在我国的立法体系中,除法律、行政法规以外,其他法不同程度地均具有一定的部门法、地方法的色彩。为了部门、地方的利益,立法者经常有意或无意的忽视了其他法的规定,而且立法者往往就是受益者,立法者为自己设定权利义务,例如:2002年8月21日教育部第12号令颁布的《学生伤害事故处理办法》当时就受到社会各界人士的质疑,看法各异,有的人表示理解,但更多人认为:一、《办法》规定学校不承担临时监护责任有违法律原则;二、条款过于笼统,忽略了具体情况;三、教育部无权规定民事责任;四、行政约束过多会对司法造成不合理引导,法律制度不完善使得对行政部门缺乏约束;五、《办法》只能作为参考,对办案影响不大。这样的法不经事前审查就颁布实施,其结果是可想而知的。所以,审查前置是必要的程序,是提高立法质量的重要方略。
鉴此,对《立法法》提出如下修改建议:删去第六十三条第二款、第三款,第九十二条。在第五章适用与备案中增设七十八条:行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章在公布前应当按照本法第八十九条规定报接受备案的机关进行合法性审查,接受备案的机关应当在受理之日起四个月内予以答复。修改后的条文次序重新依次编排。
二、法的公布查询制度探析
法的公布乃是法的制定之尾,法的实施之初,将法的公布查询制度放在立法阶段进行探讨有其一定的科学性。
立法之现实意义应当体现在守法方面,即法能够为守法者自觉遵守。守法的前提即是懂法,懂法就必须学法,学法又以有法为基础。现行的法律规范浩如烟海,并且处于一个不停地制定、修改、废止的动态过程中,法为人们知悉的广泛性与及时性均受到严重的影响,莫说一个普通公民,就是专业的执法者也常常为此所困挠,有许多法处于找不着、买不到、看不见的状态。不知有法的存在,对守法者来说,当然谈不上遵循,对执法者而言也无法予以严格地执行,法的实施处于临时“真空”境界,有法如无法,违法概率上升是一种当然性的趋势,尤其在那些不违背社会公秩良俗,专业性比较强的领域,这种趋势会表现得比较明显。同时,因法具有时效性,那些“自公布之日起生效”的法律规范以及就同一方面先后有两个不同规定的法律规范,前文规定为违法而后文规定为不违法,或者前文规定为不违法但后文规定为违法,生效日期无形中起到了“分水岭“的作用。在生效之日处理的行为从法律意义上讲应当严格依照法律规范的时效规定和溯及力作出处理,但由于受法的这种宣传、实施的迟滞性影响,有些本不应以违法论处的行为被当作违法行为处理了,有些违法行为被当作非违法行为处理,这有害于法的严肃性与性。
所以,建立法的公布查询制度有其自身的必要性和迫切性。国家应当为每个守法者和执法者提供一个能够方便、快捷地找到法的地方。
《立法法》第五十二条、第六十二条、第七十条、第七十七条分别规定了法律,行政法规,地方性法规、自治条例和单行条例,规章的公布方法,即在立法机关的公报和在全国发行、行政区域范围内发行的报纸上刊登,并规定立法机关公报上的法律规范文本为标准文本。这种法的公布程序本身无可厚非,但是他不能解决法的汇编问题,不能提供查询服务,我们不能要求守法者和执法者每个个体去搜集立法机关的公报和这样那样的报纸,剪辑法律规范文本,来建立自己的法律法规数据库,这样做法既不现实,也不科学,即使是某个基层执法机关也缺乏这样的搜集能力和发展空间。鉴于目前法制宣传落实相对滞后的现状,结合网络建设的高速发展态势,建议全国人大常委会和省、自治区人大常委会设立专门机构,专职从事法律规范的汇编工作,建立网站,向全社会免费提供网上访问查询服务。理由如下:
(一)、按照《立法法》的规定,全国人民代表大会常务委员会,省、自治区人民代表大会常务委员会是接受备案的机关,其它立法机关制定法律规范必须按照规定层级向上述两级人大常委会报备法律规范文本。同时,更主要的是全国人大常委会既是立法机关,又是法实施的监督机关,省、自治区人大常委会具有相应的职能,由这两级立法机关汇集法律规范,建立网站,提供查询服务有现实的可行性,其它机关因缺乏这个职能,汇集法律规范将十分困难,难以完成这项工作。
(二)、目前,提供网上法律查询服务的服务商为数不少。这些网站或者受法律规范来源渠道的影响,或者因经济利益的驱动,多局限于停留在普法的水准上,法律规范更新慢,数据少,维护不到位,缺乏性,有时发现已明文规定失效的法律规范仍然汇集其中,未标明失效字样。出售的法律法规数据库软件也种类各别,均不同程度地带有商业炒作的色彩,存在与法律网站相似的弊端,不能承担起向公民提供免费法律规范查询服务的重任,必须建立官方网站,专人维护,以保证法律规范数据的全面性和变动的及时性。
(三)、省、自治区人大常委会和全国人大常委会建立法律规范查询网站切合《立法法》关于立法权限的规定,同时在人员、资金方面也可以得到充分地保障。
鉴此,建议在《立法法》总则中增加一条:
全国人民代表大会常务委员会和省、自治区人民代表大会常务委员会建立法律规范数据库,在互联网上向全体公民免费提供查询服务。
立法机关在法公布前应当报备全国人民代表大会常务委员会和本行政区省、自治区人民代表大会常务委员会,录入法律规范数据库。公布时,在机关公报,全国范围内发行或本行政区域范围内发行的报纸上,全国人民代表大会常务委员会与本行政区省、自治区人民代表大会常务委员会网站上同时刊登和发布。
射阳县人民法院
王 红
射阳县公安局
李学高
浙江财经学院法学院 唐勇
内容提要:由司法听证演变而来的立法听证制度服务于立法的法治化、民主化和科学化。税收作为政府存在和运作的财政来源,直接关系到每个社会成员的经济利益,因此税法的制定迫切需要一种体现民主参与和科学决策的程序性制度。立法听证制度引入税收立法是民主法治建设的必然走向。税收立法听证制度在操作程序上亦有其独特之处。
关键词:税法 立法 立法听证制度
立法听证制度,是指立法机关在制定规范性文件的过程中,组织相关部门、专家学者和其他有直接利害关系的当事人等通过一定方式(常见为听证会)陈述意见,为立法机关审议法律法规提供依据的一种立法制度。该制度服务于立法的法治化、民主化和科学化,因而日益为学者和立法*所重视。“对公民来说,政府服务的直接成本是税收,课税的方式会明显地影响他对扩大或缩小这类服务的态度。”[1]由此可见,税收是公民与国家之间最直接最根本的经济关系。进而言之,税收是市民社会和政治国家之间的脐带,经典作家了揭示税收是国家存在的物质基础,“税是喂养政府的娘奶。”[2]笔者认为,随着市场经济的发展和市民社会的生成,税收的合法性、民主性及科学性问题将越来越多地为人们所关注,立法听证制度在税收立法领域的采用将是社会发展的必然。
一、立法听证制度的源流与本质
立法听证制度是借鉴和移植司法听证制度而形成的一项程序性制度,肇端于英国。“自然正义”(natural justice)原则要求裁判者听取双方的陈述。《圣经》中“既听取隆著者也听取卑微者”的箴言,在司法上落实为“任何人的辩护必须被公平地听取”(a man's defence must always be fairly heard)原则。这是法官据以控制公共行为(public behavior)的程序手段之一,也被认为是现代听证制度的直接的法理基础。[3]在美国,与“自然正义”相对应的术语是“正当法律程序”(due process of law),体现为“实体性正当程序”(substantive due process)和“程序性正当程序”(procedural due process)两部分。前者具体铭刻于联邦宪法第14条修正案,即“无论何州不得不经正当法律程序而剥夺任何人之生命、自由或财产”;而后者运用得更为灵活,从司法的“两造对抗”逐步扩大到行政和立法领域。经过50年的发展,美国的立法听证制度日益完善,堪称世界上立法听证制度最完备的国家。随后,欧洲大陆以及亚洲的日本等主要发达资本主义国家也相继建立了自己的立法听证体系。
在我国,听证制度起步较晚,但发展迅速,大致分为两个阶段。第一阶段,1996年至1999年,其标志是1996年10月施行的《中华人民共和国行政处罚法》第一次在我国的法律中确立了听证制度;1998年5月施行的《中华人民共和国价格法》掀起价格听证热潮,听证一词正式为国人所接受。第二阶段,1999年至今,其标志是1999年9月广东省人大环境资源委员会就《工程招标投标管理条例(修订草案)》的审议举行我国第一次立法听证; 2000年7月施行的《中华人民共和国立法法》明确规定,“列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”(第34条)和“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关,组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”(第58条)随后,立法听证在地方性法规的制定过程中得到了更多的采用,有些地区制定了立法听证实施办法,丰富了实践性。
立法听证的核心就是给予所制定的法律法规有直接利害关系的当事人一个陈述意见表达观点的机会,它的本质是一种程序法,是保证立法活动顺利进行的程序法,是对实体法的必要补充。现代政治哲学和法哲学对政府[4]权力合法性的质疑,推动了权力控制的实践,即用行政法等实体法的形式,让公权力在既定的轨道上运行。“实体法的控权效果是与其缜密程度成正比的。”[5]然而政府在面对复杂多变的社会生活时,要求权力行使的灵活性,即允许权力在一定范围内有自由裁量的空间,由此实体法对权力的控制产生了困境。因为实体法对权力运作范围的合理推定不是自足的,于是程序法开始被人们所重视,以此为契机,听证制度从司法领域扩展到立法领域,从事后补救走向事先预防。听证制度给利害关系人和政府一个博弈的平台,在“讨价还价”(bargain)的公平对抗中,来求证权力运作的界限。
二、立法听证制度引入税收立法的必要性
立法听证引入税收立法的价值,在于立法听证所固有的功能满足税法的需要。必要性价值的求证问题,就是立法听证制度的普遍性作用在税收立法这个具体的特殊的领域的体现。一般认为,立法听证的功能可以概括为五个方面:(1)信息收集;(2)实现直接民主、体现民意;(3)促进良法;(4)协调社会利益;(5)立法宣传。[6]笔者认为,立法听证制度引入税法的价值,集中体现在于三个方面。
第一,满足税收立法法治化的要求。税收法定主义原则是税法的法律原则,其基本含义是税法主体及其权利义务由法律加以确定。国民根据法律的规定纳税,政府根据法律的规定征税。而规定纳税和征税关系的法即税法,由此,立法的法治化是税收法定主义的前提和依据,当且仅当所制定的税法是良法,才能要求税法主体依法办事。立法的法治化,“要求立法者在立法过程中守法,遵守法定权限,遵循法定程序,从而保证立法内容的合法性。”[7]税收立法应当以宪法为依据,遵守《立法法》的规定,立法听证制度为《立法法》所确认,当然适用于税收立法。如果税收立法程序存在规制的缺失,立法的随意性将大大增加,导致立法成为征税权滥用、侵犯公民财产利益的工具,不仅损害税法的,而且影响到政府的社会公认度。此外,从立法听证本质上看,作为一种程序性规则,能够防止各种人治的因素,如领导指示,主观随意性等等,保证立法过程的公开性透明性。
第二,满足税收立法的民主化的要求。“民主是一种社会管理体制,在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”[8]从这个定义上看,民主与“参与影响全体成员的决策”相联系,也可以这样认为,当某个决策影响全体成员的利益,那么该决策的作出要求民主程序。税收“取之于民,用之于民”的特性反映人民主权国家的税收运作过程,从这个意义上说,税权是实现人民利益的需要,税权在根本上属于人民。纳税主体的范围随税种之别而有所不同,但就宏观而言,税赋的主要负担者是人民。税收的立法是民治的立法,组成社会的成员将其劳动成果的一部分贡献出来,而该集中起来的劳动成果又将使用于增加社会成员共同福利方面,这种关于贡献和再分配劳动成果的机制,是社会成员自治协商的产物。显然,从社会契约论的角度看,税收无非是每个人都将其经济利益的一部分置于公意的指导下,税法是社会成员间关于再分配的经济契约。那么,社会成员就有权对这个契约的制定发表自己的看法,税权和税法的产生是直接民主和公共契约的必然结果,因而税法比其他法律部门更要求民主的成分。但是直接民主下的税收公共契约,仅仅在非常之小的城邦国家才有实践意义。贡斯当和麦迪逊很快发现,在疆土广阔,人口众多的国家里,直接民主破产了,完全自治的税收契约也无法实现。社会成员由古代的全职公民(full-time citizen)变成了兼职公民(half-time citizen),公民不再亲自参加“影响全体成员的决策”,代议制的间接民主产生了并且成为现代民主的主要样式。我们不难发现,在代议制民主下,由人民选出代表组成立法机关,再由立法机关行使立法权,这个过程就有异化的可能,公意容易被私化,立法机关制定的规范性文件偏离甚至背叛了民意;而且选举的级数越高,民意的表达就越可能被掩盖。政府以民意制定税法的过程将轻易地被社会成员提出质疑。于是市民社会与政治国家的二元对立在税收领域中产生了。立法听证制度成为税收立法直接民主的渠道,它一头连接着政府*的立法机关,另一头连接着纳税主体具体的现实的生计问题,各种利益冲突将通过这个渠道进行交流和对话,用文明的宽容的但又批判的方式进行税赋博弈。立法听证制度同时满足了促进税收立法民主化所必备的全部条件,即立法主体的广泛性,立法行为的制约性,立法内容的公平性和立法过程的程序性。
第三,满足税收立法科学化的需要。假设政府的税收收入为S,政府提供公共商品的成本为C1,政府自身运作的成本为C2,在不考虑政府其他财政收入的前提下,有等式:S=C1+C2+ΔC。ΔC反映的是税收资源的隐性流失,或表现为政府效率低下,机构臃肿,或表现为私设小金库,截留税款等腐败现象。ΔC的控制,是税收立法民主化和法治化的问题;而S,C1,C2的确定,是一个纯科学的问题,即价值无涉(value-free)的技术性问题。税收立法的科学化集中落实在纳税主体、征税客体、税率、纳税环节、纳税期限及减税、免税问题。这些问题往往涉及财政、金融、税制等学科领域,为立法*所陌生,但又是税收立法成败的关键。只有从实际出发,从中国国情出发,尊重客观实现,吸收专家、学者参与立法,用科学的理论知道税法的创制,才能避免立法上的盲目性和随意性,从而降低立法成本,提高立法效益。科学的税收立法需要依靠财政学,税收学等经济学专家、学者提供的理论模型和数据预测,立法听证制度能够充分发挥信息收集的作用,成为税收立法的必要程序。
在宪政的维度中,税法是建立人民公意基础上,调整社会成员与政府之间债权债务关系的法律规范的总和。立法听证制度所蕴涵着的民主价值,是与税收立法内在要求吻合的,因而民主价值是该制度价值体系中的核心。税收不仅仅是国家取得财政收入的一种主要手段,而且是国家实行宏观调控的经济杠杆之一,因而具有较其他部门法更强的精确性,立法听证制度基于信息收集的科学性是税法合理性的保障。而民主化和科学化的目标,必须通过法治的形式得到实现,所以立法听证制度对税法制定三大贡献是相互融合的,这种融合是所制定的税法成为良法的程序性保证。
三、税收立法应当如何引入立法听证制度
(一)、立法听证制度引入的法律依据及其适用范围
立法听证制度的自身功能满足了人们对税法良法化的价值追求,不仅如此,现行的法律体系,也为该制度的引入提供了依据。《中华人民共和国宪法》第2条第3款规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”第27条第2款也规定:“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”立法听证制度引入税收立法符合宪法的精神,人民有权利要求参加听证,国家机关应当给予意志表达的渠道。《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国立法法>的通知》(国发[2000]11号)要求“坚持走群众路线,广泛听取意见,特别要重视基层群众、基本群众的意见,集思广益,多谋善断。在立法工作中要保障人民群众通过多种途径参与立法活动。”和“ 起草规章应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式,广泛听取有关机关、组织和公民尤其是基层组织、基层群众的意见。”国务院部委以及地方立法立法机关在制定较低阶位的税收立法性文件时,采用立法听证程序亦是合法的。
理论上认为,我国立法听证范围原则上包括,与人民群众切身利益密切相关的立法和立法机关认为有必要举行听证的情形。[9]税收立法显然可以归为与人民群众切身利益相关的情形。而税法体系又包括了税收实体法和税收程序法两个子体系,前者根据税种不同可以进一步分为流转税法、所得税法、财产税法、资源税法和行为税法等等;后者主要包括税务机关组织法,税收征收管理法等等。笔者认为,立法听证制度主要适用于前者,因为税收实体法所规定的内容直接影响着纳税人的财产利益,如果立法失误,将产生国家权力侵犯公民财产权的严重后果;至于后者,则更多体现着管理的理念,征税人与纳税人之间的冲突是偶然的、次要的,又有行政复议和行政诉讼法律体系作为补救机制,而且税收程序法一经制定,在一定时期内不会发生变动。鉴于听证制度的启动和运行要以相当的成本为代价,所以立法听证制度的适用范围主要是税收实体法的立法。
(二)、税收立法听证的参加主体
根据立法听证制度设计的本义,参加主体通常包括立法听证的组织机关、主持人、书记员、调查人员、证人、专家学者、利害关系人、委托代理人等等。税收立法听证的参加主体随着将制定规范性法律文件涉及内容的不同而不同,应当根据实际需要和利益冲突来确定参加主体。笔者以汽油柴油的消费税立法为例,进行具体分析。(1)组织机关,即立法机关,制定汽油柴油消费税规范性文件的主要是财政部和国家税务总局,它们依据《中华人民共和国消费税暂行条例》制定有关征税范围和税率的部委规章。(2)主持人,由立法机关指定,并且没有利害关系,一般可以由国家税务总局的国家工作人员担任,也可以由民间团体组织或学术机构的代表担任,如税法学会的理事等,立法机关予以协助和监督。但立法起草小组的成员不能成为主持人。(3)听证员,由立法机关指定,协助主持人组织控制听证运行,一般可以由国家税务总局和财政部从事法律事务的国家工作人员担任,也可以由民间协会或大学相关领域的资深人士担任,如从事涉税业务的律师、会计师、教师等。(4)书记员。(5)当事人及其代理人,即与所立之法有直接利害关系并经组织机关同意参与听证的人,消费税的纳税义务人是生产、委托加工和进口应税消费品的单位和个人,又进一步转嫁到消费品使用者身上,所以参加听证的当事人应包括石油化工的生产企业,原油或成品油的进出口企业,交通运输企业以及私家车主代表等等。(6)其他参加人,亚太经合组织国家在对于“环保型”税制的初步研究中,汽车和燃油征税越来越多地考虑到环保因素,将生态税思想贯彻到对能源产品的征收中,成为我国消费税改革的理念。[10]因为含铅汽油、无铅汽油和柴油对环境污染存在差别,所以可以用差别税率来引导燃油消费。三种燃油之间的税率的相对关系的数据分析是一个纯技术课题,这就要求环境保护机构从事燃油污染的工作人员参加听证。此外,从事消费税研究的专家学者也应当参加听证,从各国实践中总结出适合中国国情的税收制度。其他参加人是一个兜底的范围,立法机关根据实际需要,可以灵活采纳,其目的主要是保证税收立法的科学性。立法起草小组成员在地方立法实践中往往是听证的主持人,笔者认为,立法起草人员与当事人一样是立法听证的参加人,可以围绕起草的法案进行质证和辩论。
(三)、税收立法听证的程序
立法听证制度是程序性的规则,所蕴涵的价值,所实现的目标都要通过程序来实现,否则该制度将形同虚设,并造成政府资源的浪费。一般将立法听证程序分为三个基本步骤:准备程序,进行程序和笔录使用问题。[11]笔者仍以汽油柴油的消费税立法为例,进行具体分析。
第一,立法听证会的准备。国家税务总局和财政部在确定召开听证会后,发布公告和规范性法律文件的征求意见稿,拟定听证会的议题、时间、地点和相关权利义务,在规定期限内接受社会公众的申请。书面通知可以在部委定期的公报和政府网站上发布,可以向主要科研机构如社会科学院财政与贸易经济研究所、天则经济研究所和高校发出邀请函。鉴于税收立法多以中央立法为主,各地参加者直接现场参加未必现实,那么可以开辟网页吸收意见,发表意见者必须留下真实姓名,对自己的言行负责,遵守基本的说理规范,其意见才被立法机关采纳。
第二,立法听证会召开。由书记员宣读立法听证会的纪律,由主持人宣布主持人、听证员、书记员、当事人的名单以及工作单位和职务,介绍其他参加人,并询问回避事宜。立法机关介绍草案的内容,提出议题,并就有关问题接受参加人的询问。当事人和其他参加人围绕立法听证的议题发表意见。燃油的生产、进口企业以及交通运输企业可以提供合理的模型,说明税收问题对其行业的影响。环境保护机构可以提供统计分析的数据,说明三种燃油的污染问题。科研机构合高校的学者可以提供国外的或历的理论成果及个案材料,帮助确定博弈的均衡点。听证参加人在主持人的引导下相互辩论。立法机关作最后发言。听证笔录经由各方参加人核对签字,并收集各方提供的书面材料合证据。这一阶段,是立法听证的主要阶段,而立法听证的思想源于司法,司法程序当然可以予以借鉴。“审判型听证”将是税法立法听证的发展方向,在这个模式下,主持人和听证员完全独立于国家税务总局和财政部,可以是民间学术机构的公共知识分子,而包括立法起草小组成员在内的其他参加主体根据其代表的利益不同形成质证和辩论的双方。
第三,听证报告的公布。听证会结束后,主持人根据听证笔录,综合各方意见,作出听证报告,并将争议焦点和采信理由一并呈报国家税务总局和财政部。立法机关应当在一定期限内,向辖区公开;新闻媒体可以进行相关报道,或者举行新闻发布会,接受社会监督。
税收是公民与国家最重要的经济关系,“国家存在的经济体现就是捐税,共和国以收税人的姿态表明了自己的存在。” [12]税法是调整税收关系的规范性文件,税收无偿性、强制性和固定性的特点要求税收立法实行法治化、民主化和科学化。税收立法采纳听证制度有其必要性和必然性。在深化税制改革,推进税收立法之际,分析立法听证制度的实践价值,将其引入税收立法,也是制定“中华人民共和国税收基本法”的一个议题。
注释
[1][美]詹姆斯·M·布坎南:《民主财政论》,穆怀朋译,商务印书馆1993年版,第14页
[2]《马克思恩格斯全集》第7卷,人民出版社1982年版,第94页
[3] 参见汪全胜著:《立法听证研究》,北京大学出版社2003年版,第8页
[4]本文所使用的“政府”是经济学意义上的范畴,而不仅仅包括行政机关,泛指国家权力的存在形式
[5]黄凤兰、甫玉龙:《论立法听证的必要性》,载《求索》2003年第2期
[6]参见前引[3] 汪全胜书,第13页下
[7]周旺生主编:《立法学》,法律出版社2000年版,第124页
[8][美]卡尔·科恩:《论民主》,聂崇信,朱秀贤译,商务印书馆1988年版,第10页
[9] 参见前引[3] 汪全胜书,第155-156页下
[10]参见[英]桑福德主编:《成功税制改革的经济与问题》第3卷,杨灿明等译,中国人民大学出版社2001年版,第135页;另见董庆铮等编著:《税收理论研究》,中国财政经济出版社2001年版,第210-211页
[11]参见前引[5],黄凤兰、甫玉龙文
[12]《马克思恩格斯全集》第9卷,人民出版社1982年版,第50页
李建华(吉林大学法学院副教授,长春,130012)
一、正确认识经济法立法权的逻辑起点
如果仅从字面理解,经济法立法权即关于经济法的立法权,但是,倘若进行深入分析,就可发现经济法立法权蕴含着丰富、深刻的内容。而要正确认识经济法立法权,首先应该从经济法立法的概念入手。
由于目前理论界对经济法立法的认识存在一定误区,这在很大程度上影响了人们对经济法立法权的准确把握。
我国理论上至今尚未严格区分“经济立法”/经济法立法”,把两者直接或间接简单混同,替代使用或模糊使用,而没有注意到两者存在的区别,人们往往在使用本来意义上的“经济法立法”时,也以“经济立法”来替代之,反之亦然。笔者认为“经济立法”和“经济法立法”是两个不同的法律概念和术语,两者存在以下几方面的区别:首先,从字面解释上看,“经济立法”既可指为了调整经济关系而进行的一切立法活动,也可与“经济的立法”等同,指关于调整经济关系方面的所有法律、法规,“经济法立法”从动态上看是指把经济法作为独立法律部门而进行的专门性立法活动,从静态上看是指把经济法作为独立法律部门而通过立法活动形成的各种经济法律、法规渊源。简言之,经济法立法指经济法作为独立法律部门而用以调整特定经济关系的立法活动内容和形式的统一。其次,从产生阶段看,经济立法产生时间远远早干经济法立法产生时间。经济立法作为国家关于经济方面的立法,始自于国家和法的产生,即自从有了国家和法之后,就有了国家关于经济关系方面的立法,最早时期的经济立法在内容上只是整个立法内容的一个重要方面,在渊源上与调整其他社会关系的法都处于“诸法合体”状态,并不是特指一个独立的法律部门。在现代,“经济立法”仍泛指调整一切经济关系的所有具有综合性特点的立法表现形式。“经济立法的综合性,是由它包括大量属于不同法律部门的立法,包括调整经济活动的一切规范这种情况所决定的。无论是作为国家根本****的宪法,还是作为独立部门法的刑法、民法、行政法、劳动法、诉讼法等,只要其中含有调整经济关系的内容的,都应属于“经济立法”的范畴,因此,“作为综合性立法来说,经济立法是各个部门法规范的某种聚合和联合,这些规范仍保持部门法规范的特点和性质。”而且经济立法始终伴随着阶级社会的整个进程,只要存在着阶级和国家,就会存在国家用于调整经济关系的经济立法。而经济法立法是在社会发展进入到垄断资本主义和社会主义后,基干国家宏观经济意志化的需要,为了实现国家对社会经济生活的干预、管理的目的,作为国家干预、管理社会经济生活的重要法律手段逐渐形成为一个独立法律部门。因此,经济法立法就是在特定的社会阶段由家把经济法作为独立法律部门而进行的立法活动的总称,再次,从调整对象和逻辑上说,经济立法是关于调整一切经济关系的立法体系的总和,而经济法立法是关于调整一定范围经济关系即国家在调控社会经济运行、管理宏观经济活动过程中产生的特定经济关系的部门法立法。故经济立法是包容经济法立法的属概念,经济法立法是包容于经济立法的种概念;后者只是前者的一部分,经济立法具有更为宽广的外延。它除包含经济法立法的内容之外,还包括以其他部门法形式体现的调整有关经济关系的内容。最后,从立法目的上看,经济立法的目的具有多样性。经济立法调整各种经济关系,不同部门法和宪法中基于对相关经济关系进行调整而规定的经济立法内容的目的各不相同。而经济法立法的总体目标是一致的,即为了实现政府对宏观经济关系的干预、管理,以维护社会整体利益。
综上可见,“经济立法”与“经济法立法”l是两个不同的概念,为了正确认识经济法立法权,避免产生歧义,应该把两者严格区分开来。这是精确把握经济法立法权概念的前提。
二、经济立法权的界定及真价值
在对经济立法和经济法立法做出比较清楚的分析后,并以此作为界定经济法立法权的逻辑起点,就不难看出,经济立法权与经济法立法权虽有密切联系,但又不能混淆。经济立法权指进行一切有关经济关系方面的立法权的总称,而经济法立法权只是其中的一部分,它包含于经济立法权之中。
与经济法立法的涵义相对应,经济法立法权就是享有立法权的主体为了实现国家对宏观经济关系进行干预、管理的目的而进行的各种立法活动的权力总称,其行使的结果使经济法形成为独立的法律部门。一方面,该定义揭示了经济法立法权的含义,表明:(一)经济法立法权是立法权的组成部分,与行政权和司法权不同,它是享有经济法立法权的特定立法主体进行经济法立法活动据以依照或者遵循的法定权力,而不是经济法管理主体进行经济管理活动的行政权,也不是国家审判机关进行经济审判活动的司法权。(二)经济法立法权是一个集合概念,它包括不同经济法立法主体制定各种形式经济法律、法规的权力,而不仅仅指对某一特定形式的经济法律、法规的立法权。(三)经济法立法权包括经济法的制定权、认可权、修改权、补充权和废止权等。经济法立法作为一种国家立法机关的重要活动,表现为一个创制法、变动法和废除法的动态过程,包括制定、认可、修改、补充和废止经济法的一系列活动,相应地,经济法立法权也包含了进行上述一切活动的权力。
另一方面,该定义揭示了经济法立法权不同子一般立法权的特征:
1.目的的特定性。经济法是在社会化大生产条件下,为了实现政府对宏观经济生活的干预、管理而使用的最重要法律手段之一,它只对一定范围的经济关系发生作用,即“经济法调整国家在干预、管理社会经济生活过程中,发生了政府机关与市场主体之间的经济关系”民由此决定了经济法立法权的最根本的目的,是为了实现国家宏观经济意志,实现对社会经济生活的有效干预、管理,以维护国家社会的整体利益。
2,经济法立法权以确认政府经济职权(职责)为核心内容,并兼顾经济法其他主体的权利和义务,为了能够有效地实现对社会经济生活的干预、管理,需要确立政府的管理者地位或者职务,因为“在一个社会组织中,向别人提供福利或促使该组织的目标的实现等义务,:总是归于一定的地位或者职务,即归于一定角色”民赋予政府各种经济职权《职责》,包括规划、决策、审核、批准、命令、指挥、协调、执行、许可、确认、免除、撤销、检查监督、褒奖、处罚等,树立政府权威,并对政府的管理、干预行为予以必要的限制。同时,又要确立经济法其他主体的权利和义务。而经济法立法权正是满足上述要求的最重要的条件和手段,它当然应以此为中心内容而指导立法活动的启动和展开。
3.内容的综合性和广泛性。尽管就总体来说,经济法立法权以确认政府经济职权(职责)为核心内容,但综观数量繁多的经济法律、法规,可以说,它们几乎涉及社会经济生活的各个方面、国民经济的各个部门、经济生产的各个环节,每一具体的经济法律、法规基于其不同的目的和适用范围,在经济法立法权指导下通过落实政府经济职权(职责)以及规定经济法其他主体的权利和义务而体现其各具特色的内容和各自的侧重点。从此方面看,经济法立法权的内容又表现出其综合性和广泛性的特点。
4.享有主体的多元性。经济法调整对象的复杂性和易变动性,客观上需要制定不同形式的经济法律、经济法规分别调整和适用于不同性质和层次的经济管理关系,而不同经济法律、法规的立法主体并不是单一和唯一的,而是多元的:既有中央级的立法主体,又有地方级的立法主体;既有专门的权力机关,又有经授权的行政机关,等等。它们在国家立法体制中处于不同地位,各自享有的立法权也各不相同。
5.效力的等级层次性、差别性和制约性。经济法立法主体多元化,数量繁多化,形式多样化,加之多元化的不同经济法立法主体的地位和级别不同,使得各个立法主体各自享有的立法权效力也呈现出等级层次性、差别性和制约性的特点。一般说来,经济法立法主体地位的高低与该主体享有的立法权效力的大小以及该主体所制定的经济法律、法规效力的高低成正比,并且地位高的立法主体的立法权直接制约着地位低的立法主体的立法权。而在同级经济法立法主体之间,权力机关的立法权直接制约着经授权的行政机关的立法权。其中全国人大享有最高效力的经济法立法权,居于最高立法机关的地位。
经济法立法权在经济法立法中居于非常重要地位,它理应成为经济法学的基本范畴之一而对其加以深入研究,这乃是由其以下价值性决定的:
首先,经济法立法权是进行经济法立法活动的前提。
经济法立法权在立法实践中是立法机关进行经济法立法活动的依据。如果没有经济法立法权,“如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准,任何人的任何命令,无论采取什么形式或以任何权力作后盾,都不能具有法律效力和强制性。因为如果没有这个最高权力,法律就不能具有其成为法律所绝对必需的条件,即社会的同意,经济法立法活动就无法进行和展开。所以,经济法立法是立法机关在立法权指导下,依据立法权所从事的活动或者结果。经济法立法权对经济法立法具有决定性作用,是否拥有经济法立法权直接决定着经济法立法是否具有合法性。有效性。
其次,经济法立法权决定着经济法立法的效力性和协调性问题。
经济法立法权的内容决定着经济法立法内容,立法权的效力高低和范围大小直接决定着经济法立法效力性的高低和适用范围的大小。如果经济法立法权发生冲突、交叉,必然导致立法内容的冲突、交叉。只有明确了经济法立法权,清晰地划分不同立法主体享有的立法权限,避免因立法权的随意性而导致立法权的泛滥或重复,才能使经济法立法活动有所遵循,有条不紊,从而实现经济法立法内容之间的协调一致,克服可能产生矛盾和冲突,也才能避免可能产生立法调整的“真空”或空白,更好地发挥经济法的作用。再次,经济法立法权是建立经济法立法体制的基础,并影响着能否建立科学的经济法。
(二)现行立法上对经济法立法权限的划分模糊、混乱。
我国现行《宪法》第58条规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”,第62条第三款规定全国人大有权“制定和修改…其他的基本法律”,第67条第二、三款规定全国人大常委会行使“制定和修改除应由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触”,从以上规定中可以推定全国人大及其常委会均享有经济法立法权,但是,两者享有的经济法立法权却界限不清。尽管全国人大作为最高国家权力机关,有权制定和修改“基本法律”,全国人大常委会作为其常设机构有权制定和修改“除应由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”,并且在全国人大闭会期间、在不与全国人大制定的“法律”的基本原则相抵触的前提下,对全国人大制定的法律享有部分补充和修改权。两者虽然都有权制定和修改法律,在形式上、字面上的区别仅在于前者为“基本法律”,后者为“其他法律”,但在实质上,“由于有了‘其他的’三个字,基本法律所规范的领域就模糊了”。“基本法律”与“其他法律”之间的差别无法辨别,对于两者享有的经济法立法权也就难以区别。这也导致在立法“实践中由于基本法律和其他法律的界限不清,往往难以判断全国人大常委会是否越权制定了应当由全国人大制定的基本法律”入同时,《宪法》和有关组织法等对国务院及其各部委、地方各级人大及其常委会、地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关的经济法立法权及其相互之间关系等问题都缺乏可操作性的规定。
(三)现行立法没有形成系统、完善的经济法授权立法制度及其监督制度。
我国现行宪法和有关组织法对经济法授权立法的具体内容缺乏规定,如授权立法主体、被授权立法主体、授权立法的内容、形式、范围、效力等级、限制和监督等都没有明确的规定。但是,在实践中,除了存在个别全国人大及其常委会依法做出的特别授权立法外,14一些事实上存在的经济法授权立法却缺乏充分的法律根据、必要的限制和监督,这样就有可能把本应由高层次立法机关享有的立法权随意授权给低层次的立法机关行使,或者把本应由国家权力机关享有的立法权授权给行政机关行使,从而导致经济法授权立法权的一定程度上的膨胀和混乱,而且因被授权立法主体可能就是执法主体,从而使授权立法权与执法权统归于同一主体,被赋予授权立法权的执法主体,往往从本部门的利益和权力出发,在进行授权立法中,一方面想方设法尽可能多地为自己设定权利、权力,另一方面却尽可能少地为自己设定、甚至不设定义务与责任,执法主体凭借缺乏限制的授权立法权而获得了几乎无限制的执法权。
对我国经济法立法权制度的上述不足,我们应该予以足够的重视,并应从以下几方面加以改进和完善:
首先,最好在宪法中明确规定全国人大的经济法立法权,强化其最高立法机关地位。
为了完善我国宪法对经济法立法权的规定,应把宪法第62条第三款修改为“制定和修改刑法、民法、经济法、行政法……和其他基本法律”,尽可能地详尽规定全国人大的立法权内容和种类,其意义在于:一是更加直接明确地规定了全国人大享有的最高经济法立法权,使之由原来的默示立法权变为明示立法权,有利于使之更加明晰化,突出全国人大的最高立法机关的地位。二是增加规定全国人大享有的经济法立法权的内容,能够使之享有的立法权内容和种类更加全面、更加精确化,也能够更好地划清均对不同范围的经济关系予以调整的刑法、民法、经济法、行政法等基本法律之间的各自界限,避免产生歧义。
其次,明确划分经济法立法权限,建立科学的经济法立法权限体制。
不仅应在《宪法》第62条中补充规定全国人大享有经济法立法权,而且应通过修改《宪法》第67条的规定及通过颁布《立法法》等明确划清全国人大制定、修改的“基本法律”与全国人大常委会制定、修改的“其他法律”之间的界限,以便更好地辨析两者享有的经济法立法权的区别。同时,应通过完善《宪法》的有关规定和有关组织法,对国务院及其各部委、地方各级人大及其常委会、地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关享有的经济法立法权问题予以明确的具体的规定。
再次,建立和完善经济法授权立法制度及其监督制度。
“立法权力不应该同时又是执行权力或管理者”。为了避免和克服因经济法授权立法缺乏限制而导致其膨胀无序现象,进而出现一些经济法立法权与执法权合一现象,应尽快完善经济法授权立法制度。通过《宪法》、有关组织法的修改和将来出台的《立法法》确立系统的经济法授权立法制度,对经济法授权立法主体、被授权立法主体、授权立法权的根据、授权立法的原则、内容、形式、范围、效力等级、限制等都做出明确规定,并且应建立和完善经济法授权立法的监督制度,如完善备案制度、保留批准制度、程序保障制度、实质审查制度等。唯有此,才能充分发挥经济法授权立法的作用。
略论经济立法权
一、唐律依血缘关系展开,血缘关系是唐律调整的主要社会关系
唐律502条,直接以血缘关系主体作为法律关系主体的条文77条;其法律关系主体有家长、尊长、祖父母、父母、夫、妻、妾、嫡、庶、继、子、孙、伯、叔、兄弟、姊妹、外祖父母、袒免亲、慈母、亲、弟子、兄弟之子、同居、缌麻、小功、大功、期亲、斩衰、良人、部曲、奴婢、主司、官、里正、县令、府主、刺史、 皇上、皇后、师、凡人等,相当一部分法律关系主体是直接以血缘关系主体作为法律关系主体;"凡人"也是一个间接的血缘关系概念,因为"凡人"之间没有血缘关系或血缘较远;"部曲"、"奴婢"、"贱民"、"良民"等法律关系主体实质上也是按其血缘划分的;皇权也是依据血缘来行使的,皇帝宣称自己是上帝的儿子,是百姓的父母,"然王者居宸极之至尊,奉上天之宝命,同二仪之覆载,作兆庶之父母。"[1](p.6)实际上帝位是依血缘取得的。上帝之子是虚,皇帝之子(开国皇帝除外)是实,唐律之目标首先是维护"龙"种的繁衍和特权,撩下神秘的重幕,最后看到的是血缘。因此应该把对其他法律关系主体的权利和义务的规定,理解为血缘主义在唐律中的间接体现。(p.32~35)
第一,血缘是享受特权的法定依据。不仅皇帝的直系血缘亲属享有特权,而且亲属的亲属也因血缘而享有特权,"皇后小功以上亲"犯死罪,要奏请皇帝,由皇帝格外开恩。较高级别的官吏也可以依血缘荫及亲属,如果亲属犯流罪以下,法定减一等处罚,"诸七品以上之官及官爵得请者之父母、兄弟、姊妹、妻、子孙,犯流罪以下,各从减一等之例。"七品以上官之亲属犯流以下之罪,不仅可以减等处罚,而且还可以用财物赎罪,"若官品得减者之祖父母、父母、兄弟、姊妹、妻、子孙,犯流罪以下,听赎。"(p.34)总之,皇亲国戚、高官显贵及其亲属因血缘关系,可通过议、请、减、赎而逃避法律的惩罚,同罪而异罚。
第二,血缘关系是定罪量刑的标准。实施同样的行为,因行为对象与行为人的血缘关系不同,法律责任就不同,一是有罪,一是无罪。以告发他人犯罪为例, "诸告祖父母、父母者,绞。"(p.432) "诸告期亲尊长、外祖父母、夫、夫之祖父母,虽得实,徒二年;""告大功尊长,各减一等;小功、缌麻,减二等;""其告事重者,减所告罪一等"(p.435),祖父母、父母犯了罪,或者有危害子孙本人的行为,子孙不得向官府告发,告者一律处死,不告是子孙的法定义务。告发其他有血缘关系的近亲属,即使所告情况属实,也属法律禁止之列,也要依亲等处刑,可见告有重罪,不告无罪。但如果对与自己没有血缘的人,或血缘较远的人,知道其有犯罪行为,则必须向官府告发,不告有罪,"诸强盗及杀人贼发,被害之家及同伍即告其主司。若家人同伍单弱,比伍为告。当告而不告,一日杖六十。"(p.449)
充分体现血缘是定罪依据的是对侵犯皇权行为的处置。表现之一,如果亲属犯谋反、谋叛、谋大逆等罪,必须告发,大义灭亲,告发是法定义务,(56~61)"诸知谋反及谋大逆者,密告随近官司,不告者,绞。谋大逆、谋叛不告者,流二千里。知指斥乘舆及妖言不告者,各减本罪五等 。"(p.427)表现之二,若家人犯罪,不论其他家人是否知情、是否参与、是否首从和是否故失,只因罪者与家人有血缘关系,"除恶务尽",近亲要斩,远亲要流,物财没收,"诸谋反及大逆者,皆斩;父子年十六以上皆绞,十五岁以下及母女、妻妾、祖孙、兄弟、姊妹若部曲、田宅并没官,男夫年八十岁及笃疾、妇人年六十及废疾者并免;伯叔父、兄弟之子皆流三千里,不限籍之同异。"(p.321) " 诸谋叛者,绞。已上道者皆斩,妻子流三千里;若率部众百人以上,父母、妻、子流三千里."[10](p.325),这就是依据血缘而形成的"缘坐"。
第三,血缘关系是取得所有权的依据。唐律不承认家庭成员个体的民事主体资格及民事权力能力,以血缘为基准划分私人财产所有权,并由父亲行使。祖父母、父母在世时,禁止子孙分割家产和分户居住,"诸祖父母、父母在,而子孙别籍、异财者,徒三年。"[11](p.236)父母去世后三年内,仍不能析产分家,"诸居父母丧,生子及兄弟别籍、异财者,徒一年。"[12](p.236)对于家中的财产,晚辈不能私自处理,"诸同居卑幼,私辄用财者,十疋笞十"。[13](p.241)
第四,血缘关系是婚姻成立的要件。婚姻大权由家长操纵,除特殊情况外,一般要告知家长并听从家长的意见,"诸卑幼在外,……未成者,听尊长,违者,杖一百。"[14](p.267) 唐律规定,同姓不婚,良贱不婚, "诸同姓为婚者,各徒一年。缌麻以上,以奸论。"[15](p.262),"诸与奴娶良人女为妻者,徒一年半,女嫁,减一等。离之。"[16](p.269) "诸杂户不得与良人为婚,违者,杖一百。官户娶良人为妻者,亦如之。良人娶官户女者,加二等 。即奴婢私嫁女与良人为妻者,准盗论;知情娶者,与同罪。各还正之。"[17](p.270) "若婢有子及经放为良者,听为妾。"[18](p.256)
第五,血缘关系是取得继承权的依据。[19](92~94)继承分财产继承、宗祧继承和爵位继承三类,而继承的一般规则按血缘确定。财产继承的法定继承方式是诸子平均继承,继承人死亡的,由其晚辈直系血亲代位继承或转继承。"应分田宅及财物者,兄弟均分。妻家所得之财,不在分限。兄弟亡者,子承父分。"[20](p.241)
没有生育的人,为了延续血脉,可以从同宗中过继收养,"无子者,听养同宗于昭穆相当者,"[21](p.237)如果收养下等人的子女为子孙,则要受罚,"诸养杂户男为子孙者,徒一年半,女.杖一百"。[22](p.238)
第六,血缘关系是行政管理的重要依托。[23](15~18)唐律按血缘构建了户赋制度,一个直系血缘近亲群体为一户,家长是责任人,承担交征税役的责任,"诸脱户者,家长徒三年;无课役者,减二等 。女户,又减三等。"基层官员若脱漏户口,也比照家长的责任,按血缘家长责任类推,体现了立法者对血缘的依赖和重视,"诸里正不觉脱漏增减者,一口笞四十,……若知情者,各同家长法。……诸州县不觉脱漏者,县内十口笞三十,……若知情者,各同里正法。"[24](p.231.233)
唐律规定,官员的家属如果接受官员下属的物质利益,官员和家属要处罚,"诸监临之官家人,于部有所受乞、借贷、役使、卖买有所剩利之属,各减官人罪二等;官人知情与同罪,不知情者各减家人罪五等。其在官非监临及家人有犯者,各减监临及监临家人一等。"[25](p.227)
2 血缘与唐代的经济结构:自然经济的绝对优势
"法的关系正象国家的形式一样,既不能从他们本身来理解,也不能从所谓人类精神来理解,相反,它们根源于事物的物质生活关系,"[26](p.82)那么首先应从唐代经济的"历史真实"中,去探求唐律血缘色彩浓厚的根源。唐代经济是一个什么景象?从经济结构看,唐代是我国古代商品经济相对发达的时期,"唐定州何明远大富,主官中三驿。每于驿边,起居停商,专以袭胡为业,资财百万,家有绫机五百张。"[27](p.1875)但是这并不意味着唐代的商品经济已达到了很高的水平,从整个唐代的经济结构看,商品经济仍处于萌芽状态,因学术界多有定论,此不赘述,在这里我只引用一个已大众化的命题:农业居于绝对的优势,工商业仅仅是零星的点缀,在唐代,仍是典型的自然经济。在这种经济背景下,"他们靠自己家庭的帮助,在自己的田地上生产他们需要的几乎一切产品,只有一小部分必需品是用自己的剩余产品同外界交换来的,"[28](p.1015) "广大人民都过着自给自足的生活,必须通过商业才能获得的生活必需品为数不多。" [29](p.666)那么自然经济是如何运行的?以下按产业类型来分析。
小农业是唐代主要的产业,它的劳动力组织方式是以家庭为单位、以血缘为纽带。管子曾这样描述家庭生产的情形,"正月,令农始作,……是故夜寝早起,父子兄弟不忘其功,为而不倦,民不惮劳苦。"[30](p.16)生产者的劳动伙伴总是并且都是自己的丈夫或妻子或儿女或父母,在翻地、下种、除草、施肥和收获的过程中,没有也不需要外人来帮助(也许农忙时亲属间有简单的协作)[31](p.9),也没有外人来分享一家的劳动成果(租赋除外),新唐书载:瀛州刘君良,"四世同居,族兄弟同产也,门内斗粟尺帛无所私[32](p.5579)"。几乎没有什么产品可以出卖,也没有必要买多少东西回来;几乎一辈子没有离开那块土地,一辈子不离开这个村庄;一切关系在家庭中展开,一切矛盾在家庭中解决;血缘是组织家庭成员的纽带,也是解决家庭矛盾的依托。如此,基础的血缘群体也是基本的生产单位,血缘关系是基本的生产关系,需要法律加以调整的关系也主要是血缘关系。只要看看经历了千年发展后的今天,农村组织生产对血缘关系的依赖程度,就可以想象血缘关系在唐代农业生产中的重要作用。
除小农业外,血缘关系也是组织手工业生产和商品经营的主要形式。
唐代的手工业有三种形式,家庭副业、家庭手工业和手工作坊,前二者是手工业的主要形式,也采取家庭劳动的形式,唐代诗人袁高和柳宗元对制茶的家庭劳动有这样的描述:"田辍耕农耒,采采实辛苦。一夫且当役,尽室皆同臻。"[33][p.3536] "日午独觉无余声,山童隔竹敲茶臼"[34](p.3948),全家男女老少共同劳动。唐人元稹作《织妇词》,篇中有言:"东家头白双女儿,为解挑纹嫁不得。"[35](p.4607)说明拥有较高技术的手工纺织仍以家庭劳动为主;宣州诸葛氏的制笔业,是家庭生产、世代相传。[36](p.407)唐代的少数私营手工作坊,可能有较多员工,寿州刘清真是一个制茶作坊主,"与其徒二十人于寿州作茶"[37](p.160),这二十个徒弟不一定都是刘的亲属;但是绝大部分民营手工作坊,仍以家庭关系或家族关系为基础,组织生产经营,唐人李青是一个手工业作坊主,"家富于财,李为州里之豪氓,子孙及内外姻族近百数家,皆能游手射利于益都。" [38](p.232) 有专家这样概括中国古代手工业劳动力组织形式:"中国城乡的独立手工业者是以家庭关系为基础,而不是以师徒关系为基础。" [39](p.2)
古代商业经营,与农业生产和手工劳动比起来,其经营形式涉及的社会关系要广得多,要把商品卖出去,就必然要与家庭之外的人发生关系,就必然超越血缘关系;但是一家店铺的从业人员往往是家庭成员或家族成员,类似于今天的个体工商户。有洪州胡氏,家有五子,"家稍充裕,家桑营赡,力渐丰足",命"子主船载麦,泝流诣州市。"[40](p.2794)还有一例:长安东市有一家专门出租驴作运输之用的店铺,父亲管店,小儿跟随客户到达目的地后,将驴牵回[41](p.2741)。手工作坊之间和商人之间没有欧洲式的行会,"长期以来,中国工商业者已经逐渐习惯于对中国政权的服从和依赖。除以血缘关系为纽带的家庭和宗族协作关系外,他们难以接受任何自治联合体的制度约束。"[42]](p.1)
可见,在唐代的自然经济中,血缘关系是组织生产的主要形式,生产者也基本在血缘的区域内活动,血缘关系转化成了生产关系和生活关系。自然经济是唐律呈现血缘主义特征的最深层的根源。为了简便,以上表述可以归结为一个公式:血缘关系+自然经济=家庭生产。
三、血缘与唐代的政治结构:权力和义务划分的家国同构
政治是经济的延伸,自然经济的生产方式产生了家长专制。家庭是一个基本的经济单位,而这个经济单位是由几个人甚至十几个人组成的,要把这些人的思想、行为和利益协调起来,就必须有一个人在其中起组织管理作用,必须给他以权力和威严,足以使其他人服从和尊重。那么在这个家庭中谁能担当这个角色?他们可以按两种标准去选择,一是选择家庭中最有能力的人,这是社会生存法则使然,一是选择家庭中血缘辈份最高的人,这是自然法则使然。按第一个标准选择,结果之一是年富力强的父母或祖父母当选,因为他们有生活生产经验的优势和体力的优势;也可能是成年的儿女,因为他们也有一定的生活生产经验和更强的体力。但是在儿女中选择管理者,会引发一些新的矛盾,如几个儿女之间或第二代与第三代之间会争夺这个角色,况且人的能力是变化的,家庭就会卷入无休止的争夺状态,就不能达到最初组织生产的目的,因此第一个选择标准不可行。如果按第二个标准选择管理者,结果只有一个:父亲或母亲,因为尽管有三世或四世同堂 ,但每个人只有一个父亲和母亲;那么父母之间怎么选择?这个矛盾在父系氏族社会到来时就解决了,因为在主要依靠体力进行生产的时代,父亲作为男性有绝对的自然优势。按第二个标准既能避免第一标准的混乱,又能吸收其长处――对能力的看重,并且把这个标准建立在稳固的自然基础和社会基础之上。因为每个人都是由父母所生,谁也不能回避,也不能选择,更不能否认,它是一种普遍存在的客观现实;同时每个人在生命的童年都是一个纯粹的消费者,父母的养育是生命得以存在和壮大的前提,谁都有这么一段经历,谁也不能抹杀这段历史,总之是父母给予了生命,这是父亲取得管理权的最有力的依据,如果是多世同堂,父亲可能因年老昏花而对长子作某些授权,作为技术性的修正;并且当时的生存环境和生命秩序也使家庭成员自觉服从这一标准,生产力水平的低下,单个的人是无法生存的,逐出家庭等于原始时代被逐出氏族或部落;生命的秩序使每个人先为人子后为人父,使每个人心甘情愿地排队等待生命历程中扮演下一个角色;并且父权使年老体弱的长者的赡养得到了保证。这样父亲的权力基于血缘和家庭生存、生产及生活的需要而产生了。上节的公式可以修改:血缘关系+自然经济+家庭生产=父权。
父亲为了有效地组织家庭生产,必须享有对家庭财产的支配权、对家庭成员的指挥权和惩戒权,因而唐律规定,一切财产归父亲所有,一切成员听从父亲命令。 "诸子孙违犯教令供养有缺者,徒二年。"[43](p.437)父母在,子孙不得别籍异财,不得擅自处理家庭财产,不得咒骂、殴打父母,不得起诉父母,不得违反教令,不得遗弃父母。更有甚者,在父母去世后的三年内,子女也不得欢歌笑语、分家立业、结婚生子和外出做官。父权出现了异化,子女权力被养育之恩冲淡了,而子女的服从义务被强化了,血缘关系成为家长专制的载体,"姚氏世推尊长公平者主家,子弟各任以事,专以一人守坟墓,虽度为僧,亦庐墓侧。早晚于堂上聚食,男子妇人各行列以坐,小儿席地,共食于木槽。饭罢,即锁厨门,无异爨者。男女衣服各一架,不分彼此。有子弟新娶,私市食以遗其妻,妻不受,纳于尊长,请杖之。"[44](p.187)
国家的政治结构与家庭结构是否一样?可以从三个角度理解。其一,"国之本在家"。既然国家治理的对象是众多的"家",那么,国家治理的目标也就是维护"家"的正常秩序。其二,国之本在族。"小家"之上有"大家",即宗族,按血缘和亲等"联宗收族",宗族即成为国与家的中间环节,宗族也是国家治理的对象,杨度有这样的论述:"对于家族的犯罪,就是对国家的犯罪,国家须维持家族的制度,才能有所凭籍,以维持社会。"[45](p.165)第三,家和宗族相对于社会,是一个封闭的单位,家与家之间没有多少交往,"小农是一个广大的群体,其成员生活在相同的条件下。但是彼此并不发生复杂的关系。他们的生产关系并不是使他们交往而是促使他们互相分离。……每一个农民差不多都是自给自足的,都是在直接生产着自己消费中的大部分产品,因而多半在自然交换中而不是在社会交换中取得自己借以维持生活的资料的,一小块土地,一个农民和一个家庭,旁边是另一个农民和另一个家庭。一群这样的单位就形成一个村子,一群这样的村子就形成一个州区。" [46](p.310)既然一个个家庭是单独存在的,不能自觉地相互依靠、相互制约,在洪涝灾害、外敌入侵等情况下,单个的家庭是无法生存的,就象在正常情况下单个的人无法生存一样。那么千千万万的小家庭需要一种凌驾于自己之上的管理者,负责水利兴修、维护治安、抵御外敌等事宜,也就是组织社会生产和社会生活。这个管理者是怎么产生的?选举是不可能的,因为家庭中的人不知道外面有多大,外面发生了什么事,外面的人怎么样;那么只有战争才能选出这个管理者,与猴王的产生过程相类似,"成者为王",这个"王"就是管理者,在周代称天子,在秦代以后称皇帝。这个皇帝如果能使小家庭安居乐业,就是一个好的管理者,一个好皇帝,就能继续他的统治,小农社会需要皇帝。但是皇帝不是选出来的,是打出来的,是与暴力、威严、神秘相伴随的,能征服天下的人就能征服一个小家庭,因此单个小农家庭是无法与皇帝对抗的,也无法限制皇帝的权力,在这里,国家管理者的权力也出现了异化。因而国家的政治结构也是一元的集权的甚至是专制的。小农家庭的权力被淡化了,皇权被绝对化了,"普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣。"[47](p. 315)
由此可见,依血缘关系组织起来的家,既是治国的对象,也是治国的依托,家是国的缩影,国是家的放大,国与家,既同构,又相通。家是按血缘关系来管理的,那么国也可按依血缘关系来治理。血缘关系在转化成生产关系的同时,也转化成了政治关系,这是唐律与血缘相结合的政治基础。这也可总结一个公式:血缘关系+自然经济+家庭生产+父权+族权=皇权。
四、血缘与唐代的文化结构:亲亲尊尊的主流理念
血缘与唐律的关系还可以从意识形态的层面去探索。自然经济是血缘主义文化产生的土壤,血缘主义文化的精髓是亲亲尊尊,其理论形态称为"礼",其基本原则是"三纲五常"。亲亲尊尊的价值取向是维持自然经济和专制政体的正常运转。亲亲尊尊与自然经济的内在关系是什么?首先自然经济需要亲其亲、尊其尊,抽象而论,"人生而有欲,欲而不得,则不能无求,求而无度量分界,则不能不争。争则乱,乱者穷,先王恶其乱也,故制礼义以分之,以养人之欲,给人之求,使欲必不穷乎物,物必不屈于欲,两者相持而长,"[48](p.106)必须通过道德规范系统化,并内化为人们的自觉意识,沉淀为人们的内心信念,才能定分止争;从家庭内部来说,"父子兄弟,非礼不定,"[49](p.46)通过礼治,"人人亲其亲,长其长,"[50](p.88)从思想意识的层面,去维护小农家庭,以稳定自然经济和专制政治。亲亲必然尊尊,长者为尊,不尊尊,就不会亲亲,亲与尊是相通的。尊与贵也相通,为贵者尊,可以移亲为尊,移孝为忠,这样礼可以"经国家,定社稷"。为了强化"礼"的作用,主流思想家还渲染"礼"的神秘色彩,"则天之明,因地之性也,"[51](p.1079)目的是达到"非礼勿视,非礼勿听,非礼勿言,非礼勿动"[52](p.149)的境界,实现"父慈子孝,兄友弟恭"的家庭气氛,实现"君君、臣臣、父父、子子"的天下大治。因此,亲亲尊尊为核心的"礼"是自然经济和专制政治的产物,是一种血缘主义文化的结晶。唐代是自然经济最繁荣的时期,血缘主义文化当然会在唐代大行其道,也会深深地渗透于法律文化之中。在这里可以对前面的公式进行补充:血缘关系+自然经济+家庭生产+父权+族权+皇权=亲亲尊尊。
五、血缘与唐律的立法技术:治国同于治家
既然唐代有血缘主义产生的土壤--自然经济,又构建了以血缘主义为基础的专制政治,以及以血缘主义为基础的尊亲主流文化,那么血缘主义根置于经济基础,渗透于制度形态和意识形态,可以说血缘主义无处不在,那么血缘主义在唐律中的浓抹重彩就是必然的了。从立法的技术层面看,血缘既是立法的依托,又是立法的调整对象,既是立法的指导思想,又是立法的具体条款。依血缘关系确立的一系列的法律关系主体,依血缘关系而尊贵而有特权,依血缘关系而卑贱而偷生,依血缘关系行使所有权,依血缘关系行使诉讼权,依血缘关系而成家立业,依血缘关系征税纳赋,依血缘关系定罪量刑,依血缘关系而获罪,依血缘关系而免罪。这是自然经济背景下,立法技术高度发达的体现,是统治经验的集合大成。为什么这么提?家国同基,家国同构,治国同于治家,朱元璋也不由感叹,"齐家治国,其理无二,"[53](p.1497)后人也能理解孟子在言大丈夫之志时,把"齐家"与"治国"、"平天下"递进而并列的理由了。最后的公式应是:血缘关系+自然经济+家庭生产+父权+族权+皇权+亲亲尊尊=唐律。
唐律是中华法系的经典,已成定论;根据上述分析,也可以这样断言:唐律是血缘立法的经典。
梅因说:"人类社会进步的运动,迄今为止,是从身份到契约的运动。"[54](p.97)肯定了人类逐步摆脱血缘关系的制约而走向独立自主的历史进步性,但是 这并不否认血缘曾经孕育了人类自身、人类的生存方式和人类文明,也不否认血缘关系和血缘立法有它的历史正当性、历史进步性和科学性。今天,在中国这样一个尚不太"进步"的环境里,可能对血缘关系的依赖程度更高,它是确定权力义务的重要依据;在中华法系这样一个积累了深厚血缘文化底蕴的国度里,是否可借鉴唐律的血缘法律功能?事实上,今天中国人的血缘观念仍很强烈,中央电视台在采访石家庄市纪委书记姜瑞峰时,姜谈到为什么自己反腐败的决心如此坚定,原因之一是想做官,为家争光,"一个姓氏,一个家族,一个家庭,出一个好人还是坏人,这在每一个姓氏或家庭,是十分关心的问题。……所以说,我要为我的家乡,为我的家族争光。"[55][p.320]在西化了的世界"唐人街", 血缘的色彩仍然是那么显眼,"在西方各大都市中,凡有CHINA TOWN,均可见林林总总的'宗亲会',而邻近必有的日本街、朝鲜街,多的都是各类招牌的'商会'。" [56](p.2) 在当今中国的宪法、民法、刑法、商法、诉讼法和国际法中都有与血缘相关的规定,能否更加自觉和科学地利用血缘对法律调整的基础功能?笔者注意到了有些研究当代中国法律体系的学者,在关注中国传统法律、现代法律与血缘的关系,[57][p.80~85]也看到有些学者用人类学的方法来研究血缘、宗族与法律的关系[58](p.8)。那么研究唐律与血缘的关系,窥一斑而见全豹,对构建中国特色的社会主义法律体系,依法治国,创新中华法系,是有所裨益的。
人类永远不能摆脱血缘关系,永远会关注血缘关系,永远要依赖血缘关系。血缘关系是一种与生俱来、不能选择、不能否认、饱含温情、维系家庭、稳定社会、繁衍人口、普遍存在的社会关系,血缘关系是一种丰富的社会资源,血缘关系今天仍然是重要的社会关系。笔者不揣冒昧,就血缘与法律的关系提出以下观点,请学术同仁指正:
①血缘关系的自然性、普遍性、稳定性、功能性、利益性,决定了它是人类社会中最重要的社会关系之一。
②血缘关系是一种重要的法治资源。法律本身不能创造组织,必须依赖现实社会的组织细胞;血缘关系是最自然的社会组织,有超稳定的自组织功能,这正是法律构建和运行的基础;并且利用血缘关系利益的关联性,可提高违法成本,如唐律"监临之官家人乞借"的规定。
③血缘关系的封闭性破坏法律关系的普适性。人们在遇到血缘圈内与圈外利益很难取舍的时候,一般人会优先选择圈内利益,而破坏法律关系。
④血缘关系需要法律的调整。血缘关系是满足物质需要和精神需要的重要依靠,是取得物质财富和精神财富的重要依据。利益所在,必有矛盾,并随血缘关系的广泛性而普遍存在。法律应该提供解决此类矛盾的方式。
⑤发生在血缘关系中的法律关系,必须考虑血缘关系的特殊影响。既不能把一切法律关系血缘化,也不能在法律关系中把血缘关系虚无化。
⑥血缘立法是中华法系的特色。如唐律规定,血亲近缘,同署论罪,避免了兄弟科、爷孙局的尴尬。宗族立法要抛弃,而血缘立法值得借鉴。[59](p.56~58)
⑦血缘立法在其他法系中仍有较强的生命力。如关于伪证犯罪,1994年《法国刑法典》、1976年《德国刑法典》、1975年《意大利刑法典》规定,知道近亲属犯罪而不告发,故意匿隐自己亲属,为亲属作伪证,帮助亲属脱逃,都不能认定有罪。[60](p.78~83)
⑧中国现行法律体系对血缘关系重视不够。宪法、民法通则和刑法,共763条(不包括解释和补充规定),其中只有11条直接考虑了血缘关系。[61](p.124~128)
⑨应该建立血缘法学。从来没有一种社会关系象血缘关系那样,深刻地影响着人们的生存方式和生存环境。法学家应该自觉地探索血缘与法律关系的运动规律,法律工作者应该科学地运用这一规律。
⑩血缘立法与社会制度和科学技术的人本主义化趋势是一致的。以人为本,是人类智慧的共识。法律不能扼杀人的本性,而要促进人的全面发展。血缘关系承载了人们美好的回忆和向往,法律不能漠然视之。
唐律解读:血缘立法的经典
同学们,你们有谁是近视眼的?你们知道近视眼是怎么形成的吗?我反正是个标准的近视眼者,这可不是什么光荣的称号。我认为近视眼的形成与我们的生活学习行为习惯有至关重要。读书写字的姿势对眼睛非常重要,我有时在家力些作业时姿势就不对,我爸爸妈妈经常提醒我,当现在我的眼睛近视了,才知道做父母的好意。有时我还爱躺在床上看书,爸爸妈妈发现也对我做出严厉的批评。就这两项学习的姿势不正确导致我成我一个不折不扣的近视者。
同学们,你还知道那些不好的行为习惯导致我们的眼睛近视?通过上网,通过查资料,除了遗传因素外,还有很多不好的行为习惯导致眼睛近视。比如:不能在移动的汽车火车厢内看书;不能在强烈和太昏暗的光线下看书做作业;也不能长时间的看书写字而不让眼睛休息,一般读书写字在四十分钟左右就要休息眼睛或上远处看看;更不能上网看电视时间太长距离太近;否则都能导致近视的形成。那怎么样才能预防近视呢?除了我生活学习当中要养成良好的行为习惯,克服以上缺点,还应做到让眼睛也能得到很好的休息,定期跟我们心灵的窗口——眼睛体检。预防近视还应做到膳食合理营养搭配不挑食不偏食,补充眼睛的营养也非常重要。
同学们,你们知道近视的危害吗?近视不但给我们的生活学习带来很多的不便和困难,而且对上学.参军.就业都有直接的影响,一些专业对眼睛要求可严格了,这可不是对我们近视眼的歧视而是工作性质决定的。当兵打枪,如果你是近视,你就打不好打不准,射击运动员对眼睛的要求是很高的,那飞行员.宇航员对眼睛的要求还要高许多呢。所以保护好我们的眼睛长大了才能当飞行员.当宇航员.当解放军.当射击运动员。假如我们同学们的眼睛都近视了,谁来保卫我们的祖国?谁来保卫我们的领空?谁来搞我们的航天航空事业?那每届奥运回我们祖国也会少好多金牌的。
同学们,保护眼睛就是保护我们自己;就是保护祖国;就是保护未来。保护眼睛,从我做起;从身边小事做起;从行为习惯做起。
苗 勇
党的十五大政治报告,首次确立了依法治国的纲领。1999年宪法修正案又明确规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”在党和国家的高度重视下,通过努力,法制建设在中国已取得了举世瞩目的成就。但毋庸讳言,在一个有着两千多年封建专制统治的国家里,企望用五十多年的时间,尤其是我国的法制建设真正发轫于七十年代末,在这短短的时期内,就建立起先进发达的法治社会,只是一种良好的愿望罢了。在当今,权大于法、以言代法,有法不依、违法不究等悖于法治精神的言行,每每发生。这些不良现象,严重阻碍了法制建设的进程。此类问题的产生,不仅有体制上的根源,更存在着观念上的原因。在相当多公民的头脑中,包括一些党政领导干部,视法律为驭民之工具,无视法律的崇高地位,法律对己有利时便用,无益时就不执行。媒体报道:四川某县一位负责人,当检察机关准备逮捕他手下一位贪污、受贿的干将时,这位“大人”竟自恃“”,号令检察官:不经我批准,不准逮捕。后又百般阻扰,结果自己也因犯妨害公务罪而锒铛入狱。此类毫无法治观念的官员,在现实生活中,恐不少见。为了推进“依法治国”的进程,笔者深感到,在我们的社会里,应大力倡导“法律至上”的观念,确立法律至高无上的地位。如果在公民中,尤其是国家机关工作人员中牢固树立了这一观念,中国的市场经济(也是法治经济)将日趋完善发达,中国的前途将更加辉煌灿烂。正如江泽民同志于1996年2月8日在听取了中国社会科学院法学所研究员王家福讲授的《关于依法治国,建设社会主义法制国家的理论和实践问题》后指出:“加强社会主义法制建设,坚持依法治国,一个重要任务是要不断提高广大干部、群众的法律意识和法制观念。思想是行动的先导。干部依法决策、依法行政是 依法治国的重要环节;公民自觉守法、依法维护国家利益和自身权益是依法治国的重要基础。广大干部和群众的法律水平的高低,直接影响着依法治国的进程。”①因此,在当今,强调在全社会牢固树立法律至上的观念,意义十分重大。而要树立起这一观念,首先必须认清提出这样一个论断的事实、法律及理论的根据。
1、没有法律至上的观念,也就不可能有法治社会可言,这是历史的 深刻教训。1949年2月,新中国成立前夕,我们就彻底废除了国民党统治时期的法律体系。但是由于我们党对法治的重要性及必要性缺乏深刻的认识,更多倡导的是人治思想,因此,在“破”的同时,并未真正重视新中国的法制建设工作。当时,党内外普遍认为,法律是政治的工具、阶级斗争的武器。当感到有用时,就重视法律的制定。当认为价值不大时,就将其弃之一旁。建国不久,国家领导人感到国家的政治体制亟需法律来加以确定,便于1954年9月份,召开了第一届全国人民代表大会,制定了《宪法》、《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。但从1957年开始至1976年,由于所谓阶级斗争的需要,党和国家由开始轻视法治发展到彻底抛弃法治,法律虚无主义盛行。十年浩劫,《宪法》名存实亡,公检法被砸烂了。大搞群众办案、群众专政,酿成了中国历经济、文化建设的悲剧,更是法制建设的悲剧。据1980年人民法院院长江华所作的《人民法院工作报告》中谈到复查纠正*中冤假错案透露的数字,“*”期间全国共判处刑事案件120余万多件。到1980年6月底,各级法院已复查113万件(其中,反革命案件27万件,普通刑事案件86万多件)。改判纠正了冤假错案25万多件,涉及当事人约26.7万多人。反革命案件中冤假错案比例约占64%,有些地区达70%——80%。普通刑事案件中冤假错案比例占9%。在改判纠正的反革命案件中,包括因*同志冤案受株连被判刑的案件2.6万多件,涉及2.8万多人。②这种肆意践踏法治的历史,固然有深刻的的社会历史原因,但与国家领导人及广大人民群众视法律为手中的工具,轻视法律的观念,是密不可分的。可见,没有法律至上的观念,也就不可能有法治社会的存在。
2、树立法律至上的观念,也就是维护了党的领导核心地位。法律至上与党的领导核心地位不仅不相矛盾,而是高度统一的。一是我国的根本大法《宪法》明确规定了四项基本原则,要加强 党的领导。《宪法》充分肯定了党的领导:“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就,都是中国*领导中国各族人民,在马克思列宁主义、*思想的指引下,坚持真理,修正错误,战胜许多艰难险阻而取得的。今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国*领导下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,不断完善社会主义各项制度,发展社会主义民主,健全社会主义法制,自力更生,艰苦奋斗,逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。”宪法是母法,任何其他法律都不得与之相抵触。因此,树立法律至上的观点,也就是坚持了党的领导,这是显而易见的。二是*是最广大人民根本利益的忠实代表,而法律也是在党的领导下由国家权力机关制定的,集中体现了人民的根本利益,因此,树立法律至上的观念,是与党的性质是一致的。1979年*中央发布了一个保证法律实施的文件,即《*中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》,其中说:“国家法律是党领导制定的,司法机关是党领导建立的,任何人不尊重法律和司法机关,首先就是损害党的领导和威信。”关于确立法律至上地位与党的领导核心地位的关系问题,十五大政治报告做了科学的说明:“党领导人民制定宪法和法律,并在宪法和法律范围内活动。依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来,从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施,保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”对此,法学博士郝铁川讲得好:“依法治国意味着人民通过法定的民主程序对中国*领导执政地位的确认、对党的执政权利的新的配置。”③所以,我们说,要加强党的领导核心地位,就必须牢固树立法律至上的观念,忠实于法律,便是忠实于党,便是充分实践了最广大人民群众的根本利益的忠实代表。违背法律,便是违背了人民的根本利益,便是对党的一种背叛行为。
3、法律至上的观念,也是《宪法》和《中国*章程》所确立的。宪法在序言中规定:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动原则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”第五条又规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体,各企业事业组织都必须遵守宪法和法律,一切违背宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”在这里,宪法明确了法律面前人人平等的原则,因为任何组织和个人没有法外特权,必然是以法前平等为必要条件的。而法律至上则是法律面前人人平等的逻辑结论。党章在总纲中表明:“党必须在宪法和法律的范围内活动。”党领导人民制定法律,党本身也必须在宪法和法律范围内活动。因此,党的章程明确要求全体党员必须是守法的模范,党没有一丝一毫的超越法律之外的特权。可见,法律至上,是由国家根本大法和党的章程所确定的。
4、法是人民意志、利益的体现,法律至上也就是人民利益至上,法律至上是形式,人民 利益至上是内容。我国的法律,都是代表人民利益的国家权力机关所制定的,其内容是反映了人民的长远、整体利益,是为了维护人们正常的学习、工作、生活秩序的。法律只是反映人民利益的一种形式。尊重法律,便是尊重人民利益;维护法律,便是维护人民利益;亵渎法律,便是亵渎人民利益 ;损害法律,便是损害人民利益。对此,董必武同志指出:“我们国家法制是人民意志的表现,所以,违反国家法制,就是违背人民意志。列宁在论到签署土地社会化法令时曾指出:‘大多数人的意志,对我们来说,永远是必须执行的,违背这种意志就等于背叛革命’列宁这段话,对我们有极深刻的教育意义。”④因此,树立法律至上观念,便是树立了人民利益至上的观念。一个践踏法律的人,是从来不会把人民利益放到至高无上的位置上的。
5、树立法律至上的观念,才能有效地控制和约束权力,才能真正建立法治社会。众所周知,现代法治社会的一个重要标志是一切公共权力都受法律的控制和约束。郝铁川说:“法治与人治的分水岭,根本不在于是不是由人制定、靠人实施,而是权大还是法大。具体说,当法律与掌权者的个人意志发生冲突时,是法最终控制、支配个人意志,还是个人意志凌驾于法律之上。若是前者,那就是法治;若是后者,那就是人治。因此,人治与法治的根本区别,通俗说来,就是能不能管住‘一把手’。能管住一把手的,就是法治,管不住一把手的,就是人治。”又说:“中国法治的关键是:管住‘一把手’!绝不允许任何一个不受制约的权力的存在!”⑤之所以要用法律来制约权力,是因为权力具有特殊性和人格化的特点,任何一种权力都是要有人去实施的,而生活在社会中的人,都有自己的利益和感情,权力往往会被使用不当和滥用。西方政治学公认:权力有绝对腐败的趋势,而没有制约的权力绝对腐败。而法律,是治吏、约束权利的方法。如果我们不树立法律至上的观念,以权压法,用权弄法,那么,权力也就根本不可能得到有效的制约,就必然会被滥用,社会就无法治可言。因此,树立法律至上的观念,用法律来制约权力,才能使公权真正为老百姓服务,才能建设真正的法治社会。
英国法官丹宁在他的判词中说,“对这块土地上的每一位臣民来说,不管他多么有权有势,我都要用上托马斯 富勒300年前的一句话:‘你决不是那么高贵,法律在你之上……’”⑥一位学者说得好:“法治秩序的确立必须要满足如下的条件:必须以建立于社会主义民主制度上的,体现了社会公平与正义原则的 法律制度为载体,必须 以法律至上为核心。”⑦在推进依法治国的今天,我们每一位公民、尤其是国家机关工作人员要牢固树立法律至上的观念。作为专门的法律监督机关的检察机关,我们的检察官们,更要牢固树立这一法治精神。因为,我们肩负着维护法律统一、正确实施的重任。我们如果没有法律至上的观念,没有为捍卫法律尊严而勇于拼搏乃至献出自己一切的大无畏的气概,我们也就不配做一名检察官。一名优秀的检察官无不是把法律奉为圭臬、视法律为“上帝”的法的忠实的奴仆和忠诚的卫士。
注:
①《*中央法制讲座汇编》,中华人民共和国司法部、全国普法办公室编,法律出版社1998年4月版,第107页。
②《第五届全国人民代表大会第二次会议文件汇编》,第2—3页。
③郝铁川著:《法治随想录》,中国法制出版社2000年10月版,第175页。
④《马克思主义法学论著选读》,司法部法学教材编部编审,中国政法大学出版社1993年7月版,第217页。
⑤郝铁川文,《法治的关键:管住“一把手”》,1999年7月21日《检察日报》。
⑥丹宁著:《法律的界碑》扉页,中国法律出版社1999年11月版。
⑦江启疆著:《法治——中国市场经济的独特视角》,群众出版社1997年版,第46页。
演讲稿也叫演讲词,它是在较为隆重的仪式上和某些公众场合发表的讲话文稿。 演讲稿是进行演讲的依据,是对演讲内容和形式的规范和提示,它体现着演讲的目的和手段。希望《浅议立法准备阶段演讲范文》一文能帮助您解决关于2024“阶段性工作总结范文”相关的问题,再次感谢您的阅读!
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