三 司法独立的制度构建与设想
司法活动对于立法、行政而言,具有明显的软弱性和被动性。法院
实行不告不理的原则,法官是在被动地适用法律。“行政部门不仅具
有荣誉,地位的支配权,而且执掌社会的武力.立法机关不仅掌握财
政,而且制定公民权利义务的准则。与此相反,司法部门既无军权,
有无财权,不能支配社会的力量和财富,不能采取任何主动的行为。故
可正确断言:司法部门既无强制,又无意志,而只有判断,而且为实施其
判断亦需要借助于行政部门的力量。” [16] 司法部门的弱小必然招
致其他部门的侵犯,威胁和影响,却无从成功地反对其他两个部门。正
如德国法学家沃尔夫甘·许茨所说,“行政侵犯司法,特别是侵犯法官
的独立,在任何时代都是一个问题。” [17] 如果不具备切实可行、
坚强有力的制度保证司法部门不受非法干扰,司法活动处于无法“自
保”的尴尬境地,主持社会正义的最后一道防线土崩瓦解,社会将一片
混乱,就无法克服朱总理曾痛心疾首地指出的“司法不公,而国危矣”
的危险局面。因此建立完备的制度来保障司法独立的实现就显得尤为
重要。
(一)改革法院设立体制,确保司法权完整运行,摆脱司法权的地
方化,克服地方保护主义。众所皆知,由于司法机关的组织体系、人
事制度以及财政制度等都受地方政府的管辖和控制,国家在各地设立
的法院已逐渐演变为地方法院,由此而产生的地方保护主义以及相应
的徇私枉法、任意曲解法律、弯曲或掩盖事实真相的现象不断蔓延升
级,使司法的统一性遭到严重破坏。在地方各级党委或组织部门的领
导掌握司法人员升降去留大权的情况下,同级司法机关要依法行使职
权而不受党委或组织部门领导的某些干涉,显然是不可能的。司法人
员有时难免处于要么坚持原则,秉公办案而被撤职、免职或调离;要
么听之任之,违心办案而保住“乌纱帽”的两难境地!要消除这些弊
病,根本的办法是改变法院的整体构成和运作机制。章武生,吴泽勇
两学者从整体性的角度提出了法院体制改革的具体方案,认为全国各
级法院可以这样设置:
1.最高法院的改革着重于以下三点:第一,借鉴外国经验,对向最
高法院上诉的案件进行限制;第二,最高法院审理上诉案件不作事实
审只作法律审;第三,取消最高法院对具体案件的批复。2.高级法院
的改革,一是严格控制受理一审案件的数量,使其主要精力放在上诉
案件的审理上;二是完全打乱现行的司法区与行政区重合的法院设置
模式,按照经济、地理、人文等客观因素,从方便公民诉讼的角度出
发,重新划分,全国可以设10个左右的高级法院为普通案件的上诉法
院。高级法院之下可设两个左右分院,这样现有的高级法院机构实际
上可以得到保留,又可以排除地方保护主义的影响。3.中级法院的改
革,应当作为普通案件的初审法院来设置,并应当精简数量,但可设
派出机构。4.对于基层法院应当设简易庭和普通庭两种审判机构,但
以简易庭和简易程序为主;法律规定范围的简易小额案件由简易庭适
用简易程序审理,超出该范围的案件,当事人可选择向基层法院的普
通庭起诉,也可以选择向中级法院起诉。5,对于人民法庭,应当是
基层法院的派出机构,其职权是审理一般民事案件和轻微刑事案件,
指导人民调解委员会的工作,进行法治宣传。[18] 这种构想能在很大
程度上克服司法权的地方化影响,具有极大的参考作用,在改革法院
体制时可以在此基础上进行完善。
(二)建立法官任期终身制度和司法经费的全国统筹制度。前述方案
虽然能够较大程度的解决司法权地方化的不良影响,但由于要大面积
地重构法院体制,工程巨大,在短期内难以实现。[19] 在今后一段
时间内,我国的审判机关按行政区划设置的格局以及在人财物方面受
制于地方的体制不会发生大的变动。因此,建立法官任期终身制是较
为可行的方案。在实行司法独立的大多数西方国家,其法官都是由总
统或内阁任命,一旦被任用,只要没有法定的失职和违法犯罪行为就
一直任职到退休,任何机关和个人非依法定条件和非经法定程序不得
降低、撤换其职务或者对其职务作出不利于他的变动,我国也可以借
鉴这样的制度。对法官的弹劾应有其所在法院提出,对法院院长的弹
劾由同级人大常委会提出,这样法官可以依法独立行使职权而无后顾
之忧。这种制度一方面解决了地方党政随意更换“不听话”的院长、
法官的老大难问题,使司法独立在人事上有了切实的制度保证,另一
方面也无需增加新的的审判机关,无需新增大量司法人员。二是建立
司法经费的全国统筹制度,具体方案是每年初由地方各级政府按照上
年度国民生产总值或财政收入总数的一定比例逐级上缴中央财政,然
后由中央财政部门全额划拨最高人民法院,再由最高人民法院按人数
和地区情况逐级下拨地方各级人民法院。这样做虽然给财政部门和中
央司法机关增加了一些工作量,但切断了地方政府部门借此干涉和影
响司法工作的渠道,为地方各级司法机关保持独立地位提供了可靠保
证。
(三)理顺上下级法院之间的关系,切实贯彻审级制度。我国宪法
规定的上下级法院之间监督与被监督的关系不仅在实质上是自己监督
自己,在具有一定利益关系的情况下根本发挥不了任何积极作用的内
部监督,而且也是被打上了行政化的烙印,实际上架空了审级制度,
取消了二审程序,使越来越多的人认为上诉没有意义的症结所在。现
实中,下级法院向上级法院请示汇报的现象比较常见,最高人民法院
也常以“批复”、“复函”、“解答”等方式“指导”下级法院处理
具体案件,其实质仍然是上级法院对下级法院审理案件的具体审判行
为的直接指导,[20] 有违法院之间相互独立的司法独立要求。其
实,法院等级的不同只是审级的不同,受理权限的不同,裁决终极效
力的不同,而不是上级法院应对下级法院审理案件的活动进行指导、
约束。上级法院可以改变下级法院的判决,是为了纠正下级法院已经
出现的错误,并不意味着后者成为前者的下属。尤为重要的是,上级
法院对下级法院的程序是以上级法院不干预下级法院的审判为前
提的,如果上级法院经常提前介入下级法院的审判,则下级法院的判
决体现的就是上级法院法官的意志,在这种情况下,二审程序不可能
实现的功能。也难怪越来越多的人对上诉失去了信任和兴趣。因
此,必须从制度上消除下级法院向上级法院请示汇报的可能性,实现
各级法院之间的真正独立,让审级制度发挥应有的功能和作用。
(四)改造审判委员会的运作机制,保证法官独立和司法公正。审
委会制度在历史上对保证党和国家的方针、政策的贯彻执行以及保证
案件的审判质量发挥过重要作用。鉴于目前审判人员的业务素质总体
上仍不高,在遇到重大疑难案件时确实难以作出决断,在杜绝向上级
法院请示汇报时,难免会在如何裁判上犹豫不决,特别是新形势下,
各种社会关系日益复杂,法院又必须作出处理,调解也常达不成一致
意见,在这样的情况下,让一个由工作经验比较丰富,学识相对较高
的法官们组成的审委会来作为人数众多的合议庭对案件进行审理,确
实能起到集思广益,兼听则明的作用。但审委会的组成大部分为外
行,了解案情的内行——该案的承办人却没有表决权;其讨论决定案
件的程序和过程不具有最低限度的公正性,换言之,其是通过剥夺原
告、被告与其他当事者的基本权利——获得公正审判的权利来运行
的;由于审委会会议由院长或副院长启动和讨论,讨论案件的范围存
在任意扩张的可能性,讨论的案件越多,对单个案件讨论所花费的时
间和精力就越少,出现错误的可能性就越大,其实施结果无法使人满
意。[21]成员们不参加庭审,只依赖承审法官的汇报就对重大复杂的
疑难案件作出决断,确有武断之嫌,如果承审法官在汇报时由于主官
或客观的因素而对案件的把握有所偏误,无疑会造成错判,浪费了诉
讼资源,降低了工作效率,既非公正,又不高效。更严重的是,由于
审委会成员都是院长、庭长,常过问法官对案件的审理,以其高人一
等的身份干涉法官独立办案。所以必须重新制定审委会规程,确定其
合理权限,严格限定其讨论决定案件的范围;规范其工作程序,使审
委会审理案件不能游离于审判规则之外,也必须按照法律规定的审判
程序进行,在亲自体验和个别感悟之上建立内心确信,而不是听听汇
报就随意作出判决。同时要提高审委会成员的业务素质要求,避免谁
行政职别高谁就是其成员的弊端,应以法律意识、专业知识、办案能
力,工作经验的综合水平为选拔标准。这样才能避免其短,发扬其
长,维护司法独立,提高审判质量。
(五)建立法官平等化、专家化制度,确保法官之间互相独立。我
国法官队伍虽然庞大,但素质确实不高,而且个体之间也参差不齐,
这是不争事实。第一,但一型的人多,复合型的人少 ;第二,经验
型的人多,知识型的人少;第三,成人教育培养的人多,正规院校培
养的人少。[22] 这样的整体构成使众多的法官缺少深厚的人文素
养,缺乏扎实系统的理论功底,难以养成以法律的概念去思考问题的
习惯,更不能形成良好的继续学习的氛围,缺乏敬业精神。也许正是
为了适合素质不高的状况,法官之间人为地出现了不同的等级,使法
官之间无法平等。在同一审判中,由于等级不同,对案件的意见得不
到同等的对待等奇怪现象,也就有制度根源可寻了。出现这些情况确
实不足为怪,却使合议庭在较大程度上变相成为独任审判。等级有别
是行政权的特征表现,目的在于使下级服从上级,保证行政命令的传
达与执行,与法院的运作要求完全背离,法官被划分为三六九等,无
疑是司法独立、法官独立所不容的。正如贺卫方所言,等级的划分过
于细致和繁琐,可能造成法官对级别问题过于敏感,产生严重的级别
意识,法官是一种反等级的职业,法官最重要的品格是独立,如果在
相关的制度安排方面过分强化人们的级别意识,导致法官过于关注上
级法院或本院“领导”的好恶,就很可能破坏司法独立。[23]
法官独立是司法独立的要求,而法官独立也需要法官具有独立判断
的经验和智慧。“法官的责任是当法律适用到个别场合时,根据他对
法律的诚挚的理解来解释法律。”[24]法官要胜任这样的工作,非得
有大智慧高素质不可。而我国对法官的任职条件要求太低,加上一些
政策性的任命,法官距离专家化的差别很大。由不合格的人充当专业
性、实践性要求很高的法官,司法裁决的低劣质量以及司法的不公和
腐败可想而知。我们的一些法官逐渐失去民众的信任,其素质低下是
一大原因,也正是法官群体这种自身难以克服的缺点使他们自己无法
意识到独立的价值,根本不能、不愿去追求自己的独立意志,成为制
约法官独立的存在于法官群体当中的一个很重要的原因。
(六)制定传媒活动的规则,科学处理新闻自由与司法独立的关
系,建立新闻审查和司法记者资格考试制度。改革开放以来,我国的
各类新闻媒体迅速发展,在现代化建设中发挥了极其重要的宣传、引
导、监督作用;同时,我们也经常看到某些报道干扰了司法独立,制
定科学的规则对司法独立和新闻舆论对司法的监督都有积极意义。
在传媒与司法的关系问题上,新闻自由与公平审判是一对矛盾,矛
盾并不只意味着此消彼长的简单对立,而是对立与统一的有机结合。
确实,新闻自由与审判公平既具有正相关关系,又具有负相关关系;
其正相关关系,是指负责任的报刊媒体应当是公正有效的司法运转所
必不可少的辅助机构;其负相关关系,是指新闻自由在追求自由报道
的过程中有可能对公平审判构成的侵害,以及司法机构为避免因相关
报道使自身的运作陷于瘫痪而设计并采取的限制媒体采访和传播功能
的措施,以及由此引发的与新闻自由的冲突。[25] 新闻自由发挥推
进公平审判的作用,还是造成妨碍司法独立的影响,其实不在于新闻
自由本身,对新闻报道司法的活动勒令禁止未必是科学的举措。提高
新闻工作者的素质,制定可行的规范,使新闻自由按章运行,完全可
以发扬新闻对司法的促进功能,避免其与司法的负相关关系。只要使
这样的负面作用失去了兴风作浪的条件和基础,新闻自由能够达到对
司法有利而无害的境地。
新闻讲究真实、及时,真实需要一定的时间去调查事实真相,而及时
性的特点对调查的时间作了较大限制,两者可谓此消彼长,不可兼
得。优秀的新闻记者应采取科学的态度,根据不同的情况和要求对两
者的关系作不同的处理和协调。某些情况下,新闻报道的轻微失实无
法避免,这也可以谅解,但如果是关于庄严的法律方面的报道就不能
不采取慎重的态度,应该更多地关怀真实。在当代信息社会,报纸的
法律专栏、电视的庭审直播受到越来越多的关注,法律意识也相应提
高,是件大好事。也正是如此,如果法律报道不真实,将对当事人和
法院乃至法律的权威造成极大损害,甚而影响社会稳定。而在法律报
道过程中,有些记者在案件尚未审结时就采访专家、发表评论,甚至
根据自己的意愿修改专家的专业化表述,由于新闻的影响范围广、程
度深,已给司法的正常运行造成不少障碍。因此,非常有必要制定相
应的规范使新闻和司法两全其美,对涉及法律问题的报道各新闻单位
应该严格把关,设立合法性审查制度,以确保其真实有据、合理合
法。
鉴于我国部分记者的法律素养对于司法报道的要求仍有需提高之
处,可以尝试建立司法记者资格考试制度,让一些素质高的记者专门
或主要负责法律方面的报道,没有取得资格证书的记者不得进行这方
面的报道,这既有利于对司法进行有效的监督,又可以尽可能的不影
响司法独立。从长远来看,有必要培养专业的司法记者队伍,应开设
司法记者专业的大学课程,使这些学生既懂法律,又掌握新闻知识,
由这些经过专业训练的人才担任司法记者,将在保证司法独立的情况
下发挥巨大的监督作用。
四司法独立和对司法的监督
我们追求司法独立,并不是否认对司法进行监督的重大意义。孟德
斯鸠早已论述了这种必要性,“一切有权力的人都容易滥用权力,这
是万古不易的一条经验”,“要防止滥用权力,就必须以权力约束权
力”。但对司法进行监督又不能干扰司法独立,不能以监督为名行干
扰之实,因此,要处理好司法独立与权力监督之间的关系。一方面使
司法权在应有的程度内充分独立,一方面不该废弃对任何权力(包括
司法权)的监督。总而言之,在坚持司法独立的前提下,完善对司法
的监督。
就我国而言,对司法的监督形式大致有:人民法院内部的审判监
督、党对司法工作的领导和监督、人大的法律监督、政协的民主监
督、监察的行政监督、纪委的纪律监督、检察的法纪监督、新闻的舆
论监督和社会公众的监督等。从实践来看,由于各种因素的制约,这
些监督未能发挥应有的作用,需要加强并完善监督机制。[26] 下面
就其中的几种主要监督方式作简要叙述。
(一)法院内部审判监督。其主要形式有:1.由审监庭依审判监
督程序对生效判决进行监督;2.上级法院对下级法院非程序性的监
督;3.庭长、主管院长对具体案件的监督;4.审判委员会的监督;5.
以立审分开、审监分开的形式实行各部门之间的监督;6.实行违法审
判责任追究。这样的监督注重事后的检查、纠正和追究,缺乏对审判
权运行过程的合理有效的控制,且其行政化特征十分明显,不符合审
判活动的原则。[27] 从实际情况看,这种自我监督的情形其实也极
少发生,要法院在本院内部自己主动去否定自己及更正自己的错误,
极为难得,审判实践中,凡是人民法院自身或人民检察院抗诉提起再
审程序的,几乎百分之百都是当事人自己申请或反映引起的。[28]
(二)党对司法工作的领导和监督。坚持党对司法工作的领导是
社会主义国家不可动摇的基本原则,也是社会主义司法的一大特色。
要坚持党对司法工作政治领导(指政策领导和组织领导,而不是具体
业务工作的领导),不能搞个案监督,个案监督其实质是干涉司法独
立。[29] 但在案件审理过程中,党委可以调阅案件,书记可以批示
案件,政法委可以对案件具体问题进行协调、讨论,表面上似乎强化
了党的领导,实则发生地方保护主义,而且党委成员并非都具有专业
的法律知识,加之根本没有参加庭审过程,却对案件作出讨论和决
定,极难保证对案件事实认定全面清楚、适用法律准确,已经严重损
害了我国法制的统一性和司法的独立性,并导致不正之风、司法腐
败,大大削弱了党在人民心目中的形象和权威。
(三)检察监督。我国宪法对检察机关的性质确定为“国家的法律
监督机关”,根据人民检察院组织法和诉讼法的规定,检察机关
的职权为侦察权、公诉权和监督权。有学者认为加强检察机关对法院
的监督是防止司法专横和司法腐败的良策之一,是从制度上保证司法
公正的途径,只有建立起以检察机关的权力制约审判机关的权力这种
司法机关(广义)内部的权力制约机制,才能保证监督的全面性、持
久性和有效性。[30] 以通过对法院审判的制约来保障当事人私法上
自由意志的实现为出发点的民事检察监督[31] 确实能够弥补因当事
人势单力薄,提起再审后不一定会引起足够注意的不足。然而在实际
工作中,检察机关的第一角色是公诉人,其次是立案侦察机关,监督
是最为薄弱的一环,没有得到应有的注意,对司法的监督几乎名存实
亡,与检察机关的法律性质定位极不适合,应进行必要的加强和完
善。
(四)人大监督。人民代表大会是我国的权力机关,国家行政机
关、审判机关、检察机关都由它产生,对它负责并受它监督,人大对
司法进行监督显然有其宪法依据。但并不是说无论什么样的人大监督
都合理合法,监督也有合法与非法之分,或者说冠名为监督的非法的
东西实际上并不能称之为监督,而是破坏,这是思考问题的两个不同
角度。但不管从哪个角度出发,任何一种合法权力的行使以不损害另
一种合法权力为前提,根据某法律规定来办事也不能违反其他的法律
规定。人大监督有法律依据,司法独立同样如此,不能为了行使人大
监督权就可以违反司法独立的原则,这样行使监督权不仅与法无据,
而且违反了法律规定,成为法所不容的非法监督。一样的道理,正确
行使司法权也不能侵犯合法的监督权。
当前,有些地方进行人大个案监督的试验,如果个案监督已经干涉
法院对具体案件的正当审理,实际上行使了类似审判权的职权,就事
实上违反了司法独立的原则,容易形成一系列不良影响,无疑是不可
取的。要是人大发现法院或法官在案件的审理过程中,确有违法行
为,可以建议追究有关人员的法律责任,但并不能对案件进行任何的
指示。
在我国,监督权是人大的重要职权之一,其主要内容是对“一府两
院”实施宪法和法律、履行职责的情况进行监督。虽然人大在一定程
度上确实履行了监督职责,但力度远远不够,存在许多问题,主要体
现在:监督机构不健全,对监督的保障没有制度化,监督队伍的素质
不够理想。[32] 因此,要尽快进行监督立法,建立专门的监督机
构,确立监督责任。
人大对司法的监督又必须遵守一定的规则。其监督的具体范围包
括:1.听取并审议法院的工作报告,并可经过讨论作出相应的决议;
2.对法院的工作进行询问和质询;3.对法院制定的司法解释和其他规
范性文件进行审查;4.人大及其代表有权接待人民群众的来信来访。
但是,人大应避免直接对案件进行审查;不应该对案件的处理提出建
议或决定;严防支持一方当事人对抗已生效的判决;防止个人或团体
利益受到案件影响的代表对该案件的审理进行监督;避免通过决议等
形式把上述做法合法化,或直接撤销,变更法院的判决;严防出于保
护地方利益的考虑,对案件的审理进行不同寻常或反复的监督,从而
使法院的独立审判权实际上被干扰或剥夺;防止行政机关或个人通过
人大或代表对案件进行干预。[33]
总之,在我国现阶段对司法进行监督完全有必要,监督的目的归根
结底在于保证审判的公平、正义,而我们追求的司法独立其要旨也在
于此。因而,司法独立和对司法进行监督能够做到并行不悖,合理合
法的司法监督应当为司法独立提供可靠保障,而不是干扰、阻碍、破
坏司法独立。从这意义上讲,对推行司法独立原则有任何损害的所谓
的“监督”其实并不是监督,只不过戴着“监督”的帽子罢了,是批
着“监督”这种合法外衣对司法进行破坏的阻碍依法治国进程的绊脚
石。所以,应该对各种监督进行规范,使监督依法进行,这也是依法
治国的内在要求。
[1] 转引自陈光中主编:《刑事诉讼法实施问题研究》,中国法制
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转引自[英]罗杰·科特威尔:《法律社会学导论》,华夏出版
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[10][英]弗兰西斯·培根:《培根论说文集》,商务印书馆1983年
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[11][美]福布森著,刘静译:《倾斜天平》,三联书店(香港)有
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[12]王德志:《以保障法官独立为核心推进司法改革》,载于《法
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[13]易延友:《走向独立与公正的司法》,载于《中外法学》,
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[14]寿 :《三级法院 四个判决 八年官司 一张白纸》,载
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[15] 沈宗灵:《现代西方法理学概论》,北京大学出版社1992年
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[16][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,商务印书
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[17]沃尔夫甘·许茨:《司法独立——一个过去和现在的问题》,
载于《法学译丛》,1981年第4期。
[18]章武生,吴泽勇:《司法独立与法院组织机构的调整
(上)》,载于《中国法学》,2000年第2期。
[19] 谭世贵:《我国司法改革研究》,载于《现代法学》,1998
年第5期。
[20] 张卫平:《论我国法院体制的非行政化——法院体制改革的
一种基本思想》,载于《法商研究》,2000年第3期。
[21]参见〈〈依法治国与司法体制改革研讨会纪要〉〉中陈瑞华发
言,载于《法学研究》,1999年第4期。
[22]李汉昌:《司法制度改革背景下法官素质与法官教育之透
视》,载于《中国法学》,2000年第1期。
[23]前引[21],贺卫方发言。
[24]《马克思恩格斯全集》第1卷,77页。
[25]张志铭:《传媒与司法的关系——从制度原理分析》,载于
《中外法学》,2000年第1期。
[26]参见王利明、姚辉:《人民法院机构设置及审判方式改革问题
研究(下)》,载于《中国法学》,1998年第3期。
[27]薛阿平、姚旭斌:《从监督走向制约——法院内部审判监督制
度改革初探》,载于《法学》,1999年第9期。
[28]景汉朝等:《审判方式改革实论》,人民法院出版社1997年9月
版,第58页。
[29]谢鹏程:《理顺外部关系 保证司法机关独立地行使职权》,
载于《法学》,1999年第5期。
[30]前引[23], 刘立宪,谢鹏程的发言。
[31]陈贵明:《民事检察监督之系统定位与理论变迁》,载于《政
法论坛》,1997年第1期。
[32]邓建宏:《强化人大监督职能浅论》,载于《现代法学》,
1998年第4期。
[33]王晨光:《论法院依法独立审判权和人大对法院个案监督权的
冲突及其调整机制》,载于《法学》,1999年第1期。
著者:南京师范大学泰州学院 蒋俊峰 地址;江苏省泰州师
范高等专科学校远程教育部,225300
论司法独立
摘要:司法独立是法治社会的内在要求,对保证司法裁判的公正、维护社会秩序、满足社会成员对效益的需求具有重要意义,而对司法进行监督的目的也在于维护裁判的公平、正义,防止司法腐败和不公,因而,司法监督和司法独立归根结底是统一的。基于人大作为国家权力机关的特殊地位,人大监督应该能够矫正妨碍司法独立的违法行为,为司法独立提供有力的保障。
关键词:人大监督 保障 司法独立
前段时间,关于人大监督司法的争论沸沸扬扬,有观点认为司法独立本身排斥任何形式的监督;也有观点认为为了防止司法腐败,保证司法公正,必须进行司法监督;还有观点认为某些监督特别是人大的个案监督实质上损害了司法独立。然而遗憾的是,几乎没有形成人大监督应该发挥保障司法独立作用的相关讨论,而本文以为:从应然意义上讲,人大监督本身包含了保障司法独立的内容,而且在诸多监督形式之中,也只有人大监督才有能力保障司法独立。
一 司法独立的重要意义
在当今法治社会,司法独立的价值得到了绝大多数国家宪法形式的肯定,据对世界142部成文宪法的统计,有105部宪法规定了司法独立和法官独立。(((我国宪法规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”世界各国之所以以根本大法的高度,将司法独立原则确定下来,正由于司法独立对司法活动的运行、对社会发展的要求具有极为重要的价值和意义。
第一: 司法独立是司法公正的必要条件。司法独立作为司法活动的一项原则,其本身又是由司法活动的本质所决定和要求的。所谓本质,指一事物区别于其他事物的内在规律。而事物总是在一定范畴之内才能进行区别。按照现代政治学的划分,国家的职能大致分为立法、行政、司法三大块。立法以议事、决策和立制为特征;行政以命令、统筹和执行为特征;司法以中立裁判为特征。这些不同的特点既是不同事物的本质特点,又使这一事物不同于其他事物而成为这一事物,而司法活动不同于立法、行政活动的本质就在于裁判。耶林说:“法律的立场,就如一位公正的调解人,是要评判所有互相竞争的需要及主张。”(2(公正对于司法裁判具有极其重要的价值,“法哲学家们通常认为公正在解决冲突这一特殊过程中具有更高的价值”,(3( 而不公正的司法对一个法治社会的损害无比严重,“一次不公正的(司法)判决比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流,而不公的判断则把水源弄坏了。”(1(为保证具有如此重要价值的司法裁判的公正性,要求行使该权力的机关和个人必须中立于争执双方,与争执双方及所争执的问题没有感情和利益的纠葛,更不能从属于或受制于其中的任何一方。美国学者福布森指出:“不论成败,也不论好坏,裁判总是法官的使命。不过裁判的正义总是与中立者联系在一起。”(2(确实,中立并不必然通向裁判正义,但裁判正义必然要求中立,中立是实现裁判正义的必要条件,没有裁判的中立性,就不存在公正的判决。虽然中立与独立不是同一含义,但实现中立要求司法独立。司法不独立,却从属于或受制于他人,法官不得不服从权势者施加的种种压力,司法岂能保持中立?裁判者的居中立场一旦被动摇,公正的判决从何而来?我们知道,公正的裁判以裁判者中立为必要条件,裁判者中立又以裁判者独立为必要条件,换言之,公正的裁判以裁判者独立为必要条件,无法保障裁判者的独立地位就不能保证裁判的公正。
第二:司法独立有利于定分止争,化解矛盾,维护社会秩序和稳定。法院和法官不仅是私人之间所生争执的公断人,而且还是行政权力乃至立法权力的“宪法裁决人”。 司法真正独立能够缓解诸多矛盾,维持社会稳定;司法不独立,导致的结果必然与我们希望和追求的效果背道而驰,南辕北辙。在司法不独立的情况下,当事人只要不服法院的裁判,就可以不断地通过上访改变对其不利的裁判;允许当事人向司法机关以外的机关和部门申诉,其结果可能是使一方当事人暂时获得他原来的期望的满足,但是另外一方当事人也可以通过同样的手段获得自己愿望的满足,于是纠纷就这样永无止境地进行下去,最后获胜的绝不是掌握真理或代表正义的一方,而是在诉讼方面更有耐心和更有毅力的一方。(((这样不仅无法解决矛盾,反而促使矛盾的激化,长期恶化下去,法律在广大群众的心中,只会一纸空文,“三级法院 四个判决 八年官司 一张白纸” 的事例也将比比皆是,法律的终极权威性将不复存在,法律不再是社会控制的有效手段,人们将寄希望于非法律途径解决本应按法律程序解决的问题,社会的动荡不安可想而知。只有司法能够独立,才能在公民心目中形成权威,法院才能成为任何团体和个人在受到他人或政府的不公正待遇时的最后选择,独立公正的审判,使败诉方承认失败并接受最后的结果,这就缓和社会的矛盾和冲突,维护社会的稳定。
第三:司法独立能够使社会或人们以较少的投入获得较大的产出,以满足人们对效益的需要。“在资源有限的世界中,效益是一个公认的价值。表明一种行为比另一种行为更有效当然是制定公共政策的一个重要因素。”(((在司法过程中,法院、当事人都要投入一定的人力、财力、物力和时间,它们构成了审判成本,而通过独立公正的审判,迅速有效地解决社会纠纷的数量和质量就是审判效果,以尽量少的时间消耗和物质的投入,实现更大意义上的公正已成为现代司法一个综合的理想要求。司法独立,避免了不必要的人力投入,消除了许多不合法的影响裁判的因素,节约了自然资源和社会资源,降低了诉讼成本,并能够在更大程度上保证裁判的公正和高效。显然,愈接近于独立的司法愈有利于公平、效率的优化配置;反之,如果司法独立还只是一个遥远的理想,司法效益的实现必将受到很大影响。
鉴于司法独立的重要意义和作用,我们有必要建立各种制度来保障司法独立,人大监督应该为其提供有力的保障.
二 监督和司法独立的统一
从司法独立的运行要求来看,它排斥任何形式的监督,但司法不公的现象较大范围地客观存在,在没有建立比较完备的制度来最大程度地预防,抵制司法腐败的前提下,让司法处于没有任何合理监督的状态下,人们将有可能处于更为严重的不安全之中。况且,就我国司法发展的现状来看,其仍处于逐渐完善的不发达阶段,要使司法处于没有任何监督的绝对独立状态之中,一段时间内也无法实现。
更为重要的是,司法独立和司法监督并不仅仅是互相对立,互相排斥的,两者有其统一的地方。在现代社会,司法应当以公正作为价值取向,不与公正相联系的司法就丧失了现代司法的应有之义。公正与现代司法有着内在的联系。司法活动之所以启动,就在于当事人之间的法律关系发生了争议,这一争议表明法律的公正原则发生了扭曲。这就要求通过司法手段矫正并消除这种法律关系的争议,使争议的法律关系恢复到争议前的状态,即恢复公正。很显然,司法的功能意义在本质上要求司法本身具有公正性。如果司法是不公正的,那么它就不能发挥这一矫正功能。不仅如此,我们还应看到,司法公正是社会公正的基本保障。司法是实现社会公正的最后的、最有效的手段。再者,司法公正有助于培养公民对法律的信仰,从而为法治的实现提供了基本条件。对广大公民来说,对法律公正最直观的认识来源于对司法的公正性的认识,相当多的公众甚至把司法公正理解为法律公正的全部。司法不公正,必然使人们对法律失去信仰,而“法律必须被信仰,否则它将形同虚设。”((( 实现司法公正是一项复杂的系统工程,需要建立一系列原则和制度来保障,而司法独立正是这些原则和制度当中具有举足轻重意义的关键一环。独立是司法的形式要求,公正才是司法的价值体现,独立的目的在于公正,公正需要独立来维护。总而言之,司法独立既是司法公正的内在要求,又为司法公正创造了必要条件。
司法监督同样如此,其目的归根结底也在于保障司法活动按照正常的轨道运行,防止司法腐败和不公。权力不受限制便会被滥加使用,法国资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中对权力作了透彻研究后指出“一切有权利的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”,“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”。权力易被滥用,由权力自身的两个因素所决定:其一是国家权力的特点,即脱离社会的独立性和普遍的强制力。前者使其不受其他力量的支配,后者使其具有威慑一切的效果。两者结合,使其获得迫使全社会服从的权威。其二是国家权力不能自行运转,必须通过具体的,生动的人来行使。尽管这些掌权者是统治者精心培养和选拔出来的优秀分子,但作为人是有私心杂念的,遇上相应的气候,私欲就会膨胀,从而将手中的为大众谋利益的公权,变成谋私的工具,这就是所谓的“反仆为主”现象。((( 权利的这两个因素的合力作用,就能造成国家权力脱轨运行,致使权利的滥用具有不可避免性,但滥用权力是可以而且能够抵制的。为了防止和抵制权力的滥用,对权力进行制约就成为一种绝对必要的手段。特别是在我国现阶段,司法人员总体素质不高,司法工作行政化等一系列阻碍司法公正的因素还比较多,司法腐败和司法不公的现象也没有杜绝,加强和完善对司法的监督就尤为重要。
综上所述,在我国现阶段对司法进行监督完全有必要,监督的目的在于保证司法的公平正义,而我们追求的司法独立其要旨也在于此,因而,司法独立和对司法进行监督能够做到并行不悖,合法合理的司法监督应当为司法独立提供可靠保障,而不是干扰、阻碍、破坏司法独立。
需要着重指出的是,依法治国要求立法、行政、司法活动都要依法进行,特别是国家机关的一切活动更应该于法有据,按章行事。对司法活动的监督也应该合理合法,监督也有合法与非法之分,或者说冠名为监督的非法的东西实际上并不能称之为监督,而是破坏。这是思考问题的两个不同角度。但不管从哪个角度出发,任何一种合法权力的行使以不损害另外一种合法权力为前提,根据某一法律规定来办事也不能违反其他的法律规定。对司法的监督有法律依据,司法独立同样如此,不能为了行使监督权就可以违反司法独立的原则,这样行使监督权不仅于法无据而且违法了法律规定,成为法所不容的非法监督。从这意义上讲,对推行司法独立原则有任何损害的所谓的“监督”其实并不是监督,只是戴着“监督”的帽子罢了,是披着监督这种合法外衣的对司法进行破坏的阻碍依法治国进程的绊脚石。所以,应该对各种监督进行规范,使监督依法进行,这既是依法治国的内在要求,也是司法监督和司法独立统一性的内在要求,对维护这种统一性也会大有裨益。
三 人大监督的特殊性
就我国而言,对司法的监督形式大致有:人民法院内部的审判监督,党对司法工作的领导和监督,人大的法律监督,政协的民主监督,监察的行政监督,纪委的纪律监督,检查的法纪监督,新闻的舆论监督和社会公众的监督等。在这些监督当中,人大监督具有十分特殊的性质,这是由人大的特殊地位所决定的。
众所周知,人民代表大会是我国的权力机关,它处于所有国家机构的核心地位,行使统一的国家权力,国家行政机关、审判机关、检查机关都由它产生,对它负责并受它监督。因此行政机关、审判机关、检查机关不具有与国家权力机关相等的地位,而是处于低于它的派生地位,是国家权力机关按照宪法设立的特殊机构,从而必然要受到国家权力机关的领导和监督。监督权是人大的重要职权之一,其主要内容是对“一府两院”实施宪法和法律、履行职责的情况进行监督。根据我国宪法的有关规定,人大监督的内容包括三个方面,习惯上称为法律监督、工作监督和人事监督。法律监督是指人大及其常委会对宪法、法律实施的具体情况进行监督,主要针对行政、审判和检查机关作出的规范性文件是否符合国家宪法和法律进行审查和处理;工作监督指人大及其常委会对政府、法院、检察院的制定规范性文件以外的所有职权进行监督;人事监督指国家权力机关对政府、法院、检察院的负责人员进行选举和任免。可见人大的特殊地位决定了人大监督的特殊性,其崇高的地位、丰富的内容、宽泛的对象都是其他类型的监督所无法比拟的,而且,其他类型的监督本身也处于人大的监督之下,如果这些类型的监督本身就不合法,人大就应该进行更正,基于人大的特殊地位,它有权力、也有能力进行更正。
因此,从理论上讲,人大监督应该成为最有力的监督,它应该无处不在,无时不有。正由于人大监督的主要内容是对“一府两院”实施宪法和法律、履行职责的情况进行监督,而司法独立是宪法所规定和要求的,必须得到切实的贯彻。所以司法独立的贯彻与否当然成为人大监督的内容之一。人大监督不应阻碍司法独立,相反应该保障、促进司法独立,使“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关,社会团体和个人的干涉。”“一府两院”及其工作人员必须认真行使职权,按照宪法和法律规范办事。宪法要求司法独立,“一府两院“的领导及一般工作人员就应该为司法独立创造良好的环境,不能有任何损害司法独立的行为,否则就是违法、违宪,人民代表大会作为国家权力机关,理应对一府两院及其工作人员的违法行为进行监督、弹劾和纠正,当然也应该对其实施的违反司法独立原则的行为进行监督、弹劾和纠正。作为国家权力机关的人大拥有的监督权应该发挥保障司法独立的功能,为了实现这一目标,人大的职权有待进一步完善,人大监督的力度也应该不断加强。
作者:蒋俊峰
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[1]王德志:《以保障法官独立为核心推进司法改革》,载于《法商研究》,1999年第1期。
丹尼斯·诺德著,张茂伯译:《法律的理念》,台湾联经出版事业公司1989年版,第195页。
马丁·p·戈尔丁:《法律哲学》,三联书店1987年版,第232页。
[1]弗兰西斯·培根:《培根论说文集》,商务印书馆1983年版,第193页。
福布森著,刘静译:《倾斜天平》,三联书店(香港)有限公司1993年版,第95页。
[1]易延友:《走向独立与公正的司法》,载于《中外法学》,2000年第6期。
[1]沈宗灵:《现代西方法理学概论》,北京大学出版社1992年版,第402页。
[1]参见公丕祥、刘敏:《论司法公正的价值蕴涵及制度保障》,载于《法商研究》,1999年第5期。
[1]参见邓建宏:《强化人大监督职能浅论》,载于《现代法学》,1998年第4期。
保障司法独立:人大监督的应有之义
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