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青海省高级人民法院副院长 米 健
无论是从思维逻辑和实际操作来看,还是从历史、现实和所有法治国家的经验来看,建设一个法治国家的前提条件当然是首先要有一个健全的法律制度。这不仅意味着要有健全的立法,而且还要有法律实现的制度保障,即要有公正的司法和相应的司法制度。这也是为什么随着建设法治国家目标的提出,司法公正就越来越成为一个讨论热烈的社会主题。随着社会范围内讨论的日益深入,越来越多的人认识到,司法公正未能在现阶段中国得到真正实现,其原因并不仅仅在于现今司法人员整体素质的欠缺,而且还有更深层的社会原因。一言以蔽之,就是在现阶段中国还没有真正的司法独立。在任何法治国家或追求法治的国家中,没有司法独立就不可能最终实现司法公正。因此,探讨司法独立的可能性及其在现实社会条件下的实现途径,应是现今法律者们必须认真思考的课题。特别是中国加入世贸组织后,司法机构显然首当其冲地面对着严峻急迫的挑战。而我国是否能够成功地把握加入世贸组织后的机遇,战胜挑战并使之转化为有利的条件,最关键、最直接的任务和指标就是:我国司法机构今后是否能够以公正高效的司法审判工作证明我国政府对世界贸易组织承诺的义务,证明我国维护发展市场经济及保障市场经济秩序的法制条件与环境。因此,我国司法机构能否在涉外和涉世案件中实现公正与效率,乃是直接实现和体现我国加入世界贸易组织目的的基本问题。
一、司法的前提条件
司法是法律实现的根本途径。进一步说,它凭借国家和社会的力量将立法所确立的规则转化为不可违背的社会秩序。概括地讲,立法是要创立规则,并设定一种秩序;而司法则是实现规则,并确立和保障一种秩序。所以,为了达到法律制度所设定的目的,为了建设和实现法制国家,法律实现——司法就是必然和无条件的。因此,我们说法律实现或司法的前提条件就是法律实现或司法的必然性和无条件性。
应该指出,一个以立法体现的实体正义和立法设定的程序正义一旦确立,那么,完成实体正义和程序正义的有机结合,并且实现两者之间的一致性,最终实现法律秩序正义的社会职责就必然要由法官来担当。于是,在此又必然提出一个新的问题,即法官如何才能顺利完成他所担当的社会职责和使命呢?显然,法官首先必须获得无条件实现其社会职责的社会地位、和尊严,而这些只能由体现社会和人民意志的法律赋予,而且不应受任何团体、党派和行政机关的制约。换言之,法官只对法律负责,对法律所体现的社会和人民意志负责,完全独立于其他国家管理机关和任何政治团体。只有如此,才可能谈得上司法,才可能去追求司法公正和法治国家。对于法官而言,法律就是目的本身;而且只有在仅仅服从法律的法院中,才能真正实现司法独立。
二、司法独立的基本要素与保障
实现司法独立有两个最基本的要素,其实同时也是其保障,即:司法系统独立(外部独立)和法官独立(内部独立)。
(一)司法系统独立
司法制度是整体法律制度的一个必然组成部分,是实现法律正义的一个必然环节。所以,我们必须给予司法制度的载体——司法系统以充分的社会信赖和,使之真正能够独立地实现法律追求的正义目的。如果不能保障司法系统的独立存在,司法独立也就不可能,其结果,很难获得真正意义上的司法公正。虽然从国家机构设置上看,我国的司法系统是相对独立的,但实践中,由于历史和现实社会条件以及观念的制约,我国的司法系统并不能够真正独立。考察近些年来在司法方面发生和存在的种种问题,包括司法腐败、司法效率不高乃至司法不公正现象频繁发生,其最主要的原因就是司法体制上的问题。具体说,在现实工作中的许多方面,行政系统与司法系统的关联密切,而且这种关联并非是对等的,后者实际是处在前者制约之下的。从实际情况来讲,现今的司法系统还是党政系统的一个延伸部分。正是在此意义上,我们甚至可以说,现今的所谓司法腐败,只不过是行政管理腐败在司法系统的延续,是行政管理腐败的一个组成部分。因此,只要还存在着行政管理的腐败,司法腐败就是一种必然。因此,现今我们建设法治国家的当务之急就是要努力实现司法体制的改革,逐步实现司法系统的真正独立。
司法系统独立的首要保障或前提条件在于司法系统与行政系统的分立。当然,我们在此所谈的司法与行政分立,不是对西方资本主义国家三权分立国家理论的简单照搬,而是依法治国,建设法治国家的必然要求;是法治国家建设的历史经验给予我们的启示。司法行政分立不仅仅是指形式上的分立,更重要的是实质上的分立。鉴于我国社会政治的现实条件,司法系统独立应该具备以下的实质内容:
第一,机构设置和级层管理上的完全独立。实现司法系统自身的统一机构设置和管理,即自下而上的建制和自上而下的管理。更进一步说,法院系统的建制和管理应完全不受同级行政机关或地方政府的干预或制约;下级法院的建制和管理完全取决于上级法院的决定,而不是取决于地方政府,如人员编制、机构设置等等。现今正在考虑建设的地方海事法院或国际贸易法院以及隶属于司法系统的法官学院都应该以此为出发点设计实施。
第二,组织人事上的完全独立。实际上,这是直接关系法官队伍素质、司法人员作风和形象、法官司法工作水平乃至实现“公正与效率”这个世纪主题的关键。可以说,现今司法队伍中存在的许多问题都是由于司法队伍来源或构成不严格、不规范、不自主造成的。例如,许多地方政府时至今日仍然经常向同级地方法院派遣非法律专业的人担任院长、副院长和一般司法工作人员,这个问题在基层尤其严重。虽然已经实行的国家司法考试制度会对此有所限制,但如果不从根本制度上想办法,这个问题就不会得到真正解决。我国的法官法早已经颁行实施,而且有些规定还很现代化。但是,培植一个现代化的法官队伍,还需要一些国家管理层面上的相应制度。其中最关键的是:法院司法及管理工作人员的进出,必须要由法院本身依照法官法独立决定,不应受政府或其他团体的强制干预和影响。今后,我国法院的人事决定权应该逐渐过渡给完全独立的各级司法委员会。至于委员会人员组成,虽然不排除来自行政权力机关或由其指定,但主席和大多数成员必须是职业法官。
第三,经费财政上的独立。法院人事和财政不独立,受制于地方财政和组织人事部门,是长期困扰法院系统的两大问题。它迫使法院不得不考虑甚至屈从于司法系统外的各种意见和压力,从而使法院服从于法律大打折扣。在财政经费方面,由于我国幅员广大,各地经济发展水平很不平衡,以至于各地法院的财政来源也差距甚大。其结果,虽然人民法院对于法院建设发展和司法工作有因应时代和社会发展的统一要求,但实际上,地方各级人民法院根本无法获得统一同步的发展建设。事实上,各地各级法院长久以来不得不为自身的生存发展而八仙过海、各显其能。其结果,必然又使作为国家司法机关本应独立的法院进一步依附于政府和其他团体。这实际上造成了国家法治过程中的一个恶性循环。从今年开始,诉讼费作为法院经费来源之一的制度被废除,今后法院诉讼费和财政来源将彻底实行“收支两条线”。在法治国家的意义上,这种举措当然是一种进步。如果它能够在司法独立的大前提下操作和实现,那么无疑会对今后法院系统的财政独立起到极大推动作用;但是,如果失去上述前提,这个措施倒反而会使司法独立及各地司法系统的财政状况更加恶化。所以,我们必须借实行“收支两条线”之机,争取司法系统的财政独立。这的确是关系到司法“公正与效率”的一个大问题。
(二)法官独立
在司法系统获得基本的独立之后,法官的独立就成为司法独立的实质性保障。
其实,没有司法系统的独立,就不可能有法官的独立;而没有法官的独立,司法系统的独立就是空谈。两者相互依赖,彼此补充。法官的独立实际上构成司法系统独立的实质和核心。所以,如果说司法系统独立是司法公正的必要条件,那么,司法系统的独立又必然以法官独立为前提条件,这是司法公正,从而也是法治国家的逻辑。因此,在我们追求法治国家建设的过程中,当然不能不重视法官独立。根据我国现行法官法,法官享有充分的权利,以至于我们完全可以认为,现今中国的法官在法律上已经具有了相当独立的地位。例如,法官法第八条所列举的法官权利类型,其内容甚至比西方国家的有关规定更为广泛。但是事实上,由于我国的吏治传统源远流长,法治国家建设刚刚起步,相应的法治国家观念既未普遍也未成熟,法院系统的独立性还多受限制,故法官独立远远未能被人们认识和接受概念,况且传统惯性和社会现实条件还无时不在限制着这一观念迅速成为社会实践活动的一个重要组成部分。可是,无论如何,如果我们要建设一个法治国家,那么就不可回避地要面对这一挑战。
根据我国法官法规定,并从历史经验和现实条件来看,我们可以继续尝试从以下几个方面争取实现法官独立:
第一,法官选任的独立。法官的选任由专门的司法委员会进行。这个司法委员会应以法官为主,同时也可以包括党委和政府委派的官员,甚至律师界知名人士。但它的设置和实际操作原则应该是能够保证作为法官的委员会成员发挥绝对的主导作用。
第二,法官的终身任命。具有必要的法律专业知识和学历、经过考核获得司法人员从业资格并具备足够司法实践经验的人,一旦经过司法委员会任命为法官,除非其触犯法律或严重违背法官职业操守,即应享有终身的法官资格。在这方面,应该考虑使某些高级的资深法官享有和教授一样的从业权利,即可以适当地延长任职的年龄限制,而不是受同行政官员一样的限制。法律应该明确规定各级法官得以从事司法工作的年限或退休年龄。
第三,法官不可任意移调,不可撤职、免职。法官不可以轻易地被调离其既定职位,更不可以轻易地被调换职位。如法官通常情况下不应该转换为检察官,同样,通常情况下检察官也不可以转换为法官。应该指出的是:从司法活动的基本准则上讲,每个法官都必须以其司法活动独立地对法律负责。换句话说,一个法官的失职或违法行为,并不构成其他法官,包括其所在司法机构上级法官的失职或辞职的依据。当然,这个原则的实现必须以司法的完全独立,包括司法的内部独立和外部独立为前提。
第四,法官的稳定的、有法律予以保障的薪俸。法官的薪水由法律加以确认,任何情况下,法官的薪水都应该予以保障。否则,法官可以诉诸法律程序请求其应该获得的薪水。此外,任何级别的法官退休之后,其薪金待遇应原则上不变。
第五,法官依法审判不受任何行政、社会团体和个人的干涉。这是宪法规定的基本原则(宪法第一百二十六条),我国法官法第八条也作出了相应的规定。其实,这一宪定原则的实质或核心思想就是审判的独立。可以说,司法独立的核心内容或基点是法官的独立,而法官独立的直接效果就是审判独立,后者则是实现司法公正的根本前提。没有法官的独立,审判独立就无从谈起,而如果审判独立不能独立,司法独立就失去了其根本内容和基本价值。正因如此,《法官职业道德基本准则》才明确要求法官强化审判独立的意识,即能够积极主动地创造条件,争取条件来实现审判独立。
三 司法独立的制度构建与设想
司法活动对于立法、行政而言,具有明显的软弱性和被动性。法院
实行不告不理的原则,法官是在被动地适用法律。“行政部门不仅具
有荣誉,地位的支配权,而且执掌社会的武力.立法机关不仅掌握财
政,而且制定公民权利义务的准则。与此相反,司法部门既无军权,
有无财权,不能支配社会的力量和财富,不能采取任何主动的行为。故
可正确断言:司法部门既无强制,又无意志,而只有判断,而且为实施其
判断亦需要借助于行政部门的力量。” [16] 司法部门的弱小必然招
致其他部门的侵犯,威胁和影响,却无从成功地反对其他两个部门。正
如德国法学家沃尔夫甘·许茨所说,“行政侵犯司法,特别是侵犯法官
的独立,在任何时代都是一个问题。” [17] 如果不具备切实可行、
坚强有力的制度保证司法部门不受非法干扰,司法活动处于无法“自
保”的尴尬境地,主持社会正义的最后一道防线土崩瓦解,社会将一片
混乱,就无法克服朱总理曾痛心疾首地指出的“司法不公,而国危矣”
的危险局面。因此建立完备的制度来保障司法独立的实现就显得尤为
重要。
(一)改革法院设立体制,确保司法权完整运行,摆脱司法权的地
方化,克服地方保护主义。众所皆知,由于司法机关的组织体系、人
事制度以及财政制度等都受地方政府的管辖和控制,国家在各地设立
的法院已逐渐演变为地方法院,由此而产生的地方保护主义以及相应
的徇私枉法、任意曲解法律、弯曲或掩盖事实真相的现象不断蔓延升
级,使司法的统一性遭到严重破坏。在地方各级党委或组织部门的领
导掌握司法人员升降去留大权的情况下,同级司法机关要依法行使职
权而不受党委或组织部门领导的某些干涉,显然是不可能的。司法人
员有时难免处于要么坚持原则,秉公办案而被撤职、免职或调离;要
么听之任之,违心办案而保住“乌纱帽”的两难境地!要消除这些弊
病,根本的办法是改变法院的整体构成和运作机制。章武生,吴泽勇
两学者从整体性的角度提出了法院体制改革的具体方案,认为全国各
级法院可以这样设置:
1.最高法院的改革着重于以下三点:第一,借鉴外国经验,对向最
高法院上诉的案件进行限制;第二,最高法院审理上诉案件不作事实
审只作法律审;第三,取消最高法院对具体案件的批复。2.高级法院
的改革,一是严格控制受理一审案件的数量,使其主要精力放在上诉
案件的审理上;二是完全打乱现行的司法区与行政区重合的法院设置
模式,按照经济、地理、人文等客观因素,从方便公民诉讼的角度出
发,重新划分,全国可以设10个左右的高级法院为普通案件的上诉法
院。高级法院之下可设两个左右分院,这样现有的高级法院机构实际
上可以得到保留,又可以排除地方保护主义的影响。3.中级法院的改
革,应当作为普通案件的初审法院来设置,并应当精简数量,但可设
派出机构。4.对于基层法院应当设简易庭和普通庭两种审判机构,但
以简易庭和简易程序为主;法律规定范围的简易小额案件由简易庭适
用简易程序审理,超出该范围的案件,当事人可选择向基层法院的普
通庭起诉,也可以选择向中级法院起诉。5,对于人民法庭,应当是
基层法院的派出机构,其职权是审理一般民事案件和轻微刑事案件,
指导人民调解委员会的工作,进行法治宣传。[18] 这种构想能在很大
程度上克服司法权的地方化影响,具有极大的参考作用,在改革法院
体制时可以在此基础上进行完善。
(二)建立法官任期终身制度和司法经费的全国统筹制度。前述方案
虽然能够较大程度的解决司法权地方化的不良影响,但由于要大面积
地重构法院体制,工程巨大,在短期内难以实现。[19] 在今后一段
时间内,我国的审判机关按行政区划设置的格局以及在人财物方面受
制于地方的体制不会发生大的变动。因此,建立法官任期终身制是较
为可行的方案。在实行司法独立的大多数西方国家,其法官都是由总
统或内阁任命,一旦被任用,只要没有法定的失职和违法犯罪行为就
一直任职到退休,任何机关和个人非依法定条件和非经法定程序不得
降低、撤换其职务或者对其职务作出不利于他的变动,我国也可以借
鉴这样的制度。对法官的弹劾应有其所在法院提出,对法院院长的弹
劾由同级人大常委会提出,这样法官可以依法独立行使职权而无后顾
之忧。这种制度一方面解决了地方党政随意更换“不听话”的院长、
法官的老大难问题,使司法独立在人事上有了切实的制度保证,另一
方面也无需增加新的的审判机关,无需新增大量司法人员。二是建立
司法经费的全国统筹制度,具体方案是每年初由地方各级政府按照上
年度国民生产总值或财政收入总数的一定比例逐级上缴中央财政,然
后由中央财政部门全额划拨最高人民法院,再由最高人民法院按人数
和地区情况逐级下拨地方各级人民法院。这样做虽然给财政部门和中
央司法机关增加了一些工作量,但切断了地方政府部门借此干涉和影
响司法工作的渠道,为地方各级司法机关保持独立地位提供了可靠保
证。
(三)理顺上下级法院之间的关系,切实贯彻审级制度。我国宪法
规定的上下级法院之间监督与被监督的关系不仅在实质上是自己监督
自己,在具有一定利益关系的情况下根本发挥不了任何积极作用的内
部监督,而且也是被打上了行政化的烙印,实际上架空了审级制度,
取消了二审程序,使越来越多的人认为上诉没有意义的症结所在。现
实中,下级法院向上级法院请示汇报的现象比较常见,最高人民法院
也常以“批复”、“复函”、“解答”等方式“指导”下级法院处理
具体案件,其实质仍然是上级法院对下级法院审理案件的具体审判行
为的直接指导,[20] 有违法院之间相互独立的司法独立要求。其
实,法院等级的不同只是审级的不同,受理权限的不同,裁决终极效
力的不同,而不是上级法院应对下级法院审理案件的活动进行指导、
约束。上级法院可以改变下级法院的判决,是为了纠正下级法院已经
出现的错误,并不意味着后者成为前者的下属。尤为重要的是,上级
法院对下级法院的程序是以上级法院不干预下级法院的审判为前
提的,如果上级法院经常提前介入下级法院的审判,则下级法院的判
决体现的就是上级法院法官的意志,在这种情况下,二审程序不可能
实现的功能。也难怪越来越多的人对上诉失去了信任和兴趣。因
此,必须从制度上消除下级法院向上级法院请示汇报的可能性,实现
各级法院之间的真正独立,让审级制度发挥应有的功能和作用。
(四)改造审判委员会的运作机制,保证法官独立和司法公正。审
委会制度在历史上对保证党和国家的方针、政策的贯彻执行以及保证
案件的审判质量发挥过重要作用。鉴于目前审判人员的业务素质总体
上仍不高,在遇到重大疑难案件时确实难以作出决断,在杜绝向上级
法院请示汇报时,难免会在如何裁判上犹豫不决,特别是新形势下,
各种社会关系日益复杂,法院又必须作出处理,调解也常达不成一致
意见,在这样的情况下,让一个由工作经验比较丰富,学识相对较高
的法官们组成的审委会来作为人数众多的合议庭对案件进行审理,确
实能起到集思广益,兼听则明的作用。但审委会的组成大部分为外
行,了解案情的内行——该案的承办人却没有表决权;其讨论决定案
件的程序和过程不具有最低限度的公正性,换言之,其是通过剥夺原
告、被告与其他当事者的基本权利——获得公正审判的权利来运行
的;由于审委会会议由院长或副院长启动和讨论,讨论案件的范围存
在任意扩张的可能性,讨论的案件越多,对单个案件讨论所花费的时
间和精力就越少,出现错误的可能性就越大,其实施结果无法使人满
意。[21]成员们不参加庭审,只依赖承审法官的汇报就对重大复杂的
疑难案件作出决断,确有武断之嫌,如果承审法官在汇报时由于主官
或客观的因素而对案件的把握有所偏误,无疑会造成错判,浪费了诉
讼资源,降低了工作效率,既非公正,又不高效。更严重的是,由于
审委会成员都是院长、庭长,常过问法官对案件的审理,以其高人一
等的身份干涉法官独立办案。所以必须重新制定审委会规程,确定其
合理权限,严格限定其讨论决定案件的范围;规范其工作程序,使审
委会审理案件不能游离于审判规则之外,也必须按照法律规定的审判
程序进行,在亲自体验和个别感悟之上建立内心确信,而不是听听汇
报就随意作出判决。同时要提高审委会成员的业务素质要求,避免谁
行政职别高谁就是其成员的弊端,应以法律意识、专业知识、办案能
力,工作经验的综合水平为选拔标准。这样才能避免其短,发扬其
长,维护司法独立,提高审判质量。
(五)建立法官平等化、专家化制度,确保法官之间互相独立。我
国法官队伍虽然庞大,但素质确实不高,而且个体之间也参差不齐,
这是不争事实。第一,但一型的人多,复合型的人少 ;第二,经验
型的人多,知识型的人少;第三,成人教育培养的人多,正规院校培
养的人少。[22] 这样的整体构成使众多的法官缺少深厚的人文素
养,缺乏扎实系统的理论功底,难以养成以法律的概念去思考问题的
习惯,更不能形成良好的继续学习的氛围,缺乏敬业精神。也许正是
为了适合素质不高的状况,法官之间人为地出现了不同的等级,使法
官之间无法平等。在同一审判中,由于等级不同,对案件的意见得不
到同等的对待等奇怪现象,也就有制度根源可寻了。出现这些情况确
实不足为怪,却使合议庭在较大程度上变相成为独任审判。等级有别
是行政权的特征表现,目的在于使下级服从上级,保证行政命令的传
达与执行,与法院的运作要求完全背离,法官被划分为三六九等,无
疑是司法独立、法官独立所不容的。正如贺卫方所言,等级的划分过
于细致和繁琐,可能造成法官对级别问题过于敏感,产生严重的级别
意识,法官是一种反等级的职业,法官最重要的品格是独立,如果在
相关的制度安排方面过分强化人们的级别意识,导致法官过于关注上
级法院或本院“领导”的好恶,就很可能破坏司法独立。[23]
法官独立是司法独立的要求,而法官独立也需要法官具有独立判断
的经验和智慧。“法官的责任是当法律适用到个别场合时,根据他对
法律的诚挚的理解来解释法律。”[24]法官要胜任这样的工作,非得
有大智慧高素质不可。而我国对法官的任职条件要求太低,加上一些
政策性的任命,法官距离专家化的差别很大。由不合格的人充当专业
性、实践性要求很高的法官,司法裁决的低劣质量以及司法的不公和
腐败可想而知。我们的一些法官逐渐失去民众的信任,其素质低下是
一大原因,也正是法官群体这种自身难以克服的缺点使他们自己无法
意识到独立的价值,根本不能、不愿去追求自己的独立意志,成为制
约法官独立的存在于法官群体当中的一个很重要的原因。
(六)制定传媒活动的规则,科学处理新闻自由与司法独立的关
系,建立新闻审查和司法记者资格考试制度。改革开放以来,我国的
各类新闻媒体迅速发展,在现代化建设中发挥了极其重要的宣传、引
导、监督作用;同时,我们也经常看到某些报道干扰了司法独立,制
定科学的规则对司法独立和新闻舆论对司法的监督都有积极意义。
在传媒与司法的关系问题上,新闻自由与公平审判是一对矛盾,矛
盾并不只意味着此消彼长的简单对立,而是对立与统一的有机结合。
确实,新闻自由与审判公平既具有正相关关系,又具有负相关关系;
其正相关关系,是指负责任的报刊媒体应当是公正有效的司法运转所
必不可少的辅助机构;其负相关关系,是指新闻自由在追求自由报道
的过程中有可能对公平审判构成的侵害,以及司法机构为避免因相关
报道使自身的运作陷于瘫痪而设计并采取的限制媒体采访和传播功能
的措施,以及由此引发的与新闻自由的冲突。[25] 新闻自由发挥推
进公平审判的作用,还是造成妨碍司法独立的影响,其实不在于新闻
自由本身,对新闻报道司法的活动勒令禁止未必是科学的举措。提高
新闻工作者的素质,制定可行的规范,使新闻自由按章运行,完全可
以发扬新闻对司法的促进功能,避免其与司法的负相关关系。只要使
这样的负面作用失去了兴风作浪的条件和基础,新闻自由能够达到对
司法有利而无害的境地。
新闻讲究真实、及时,真实需要一定的时间去调查事实真相,而及时
性的特点对调查的时间作了较大限制,两者可谓此消彼长,不可兼
得。优秀的新闻记者应采取科学的态度,根据不同的情况和要求对两
者的关系作不同的处理和协调。某些情况下,新闻报道的轻微失实无
法避免,这也可以谅解,但如果是关于庄严的法律方面的报道就不能
不采取慎重的态度,应该更多地关怀真实。在当代信息社会,报纸的
法律专栏、电视的庭审直播受到越来越多的关注,法律意识也相应提
高,是件大好事。也正是如此,如果法律报道不真实,将对当事人和
法院乃至法律的权威造成极大损害,甚而影响社会稳定。而在法律报
道过程中,有些记者在案件尚未审结时就采访专家、发表评论,甚至
根据自己的意愿修改专家的专业化表述,由于新闻的影响范围广、程
度深,已给司法的正常运行造成不少障碍。因此,非常有必要制定相
应的规范使新闻和司法两全其美,对涉及法律问题的报道各新闻单位
应该严格把关,设立合法性审查制度,以确保其真实有据、合理合
法。
鉴于我国部分记者的法律素养对于司法报道的要求仍有需提高之
处,可以尝试建立司法记者资格考试制度,让一些素质高的记者专门
或主要负责法律方面的报道,没有取得资格证书的记者不得进行这方
面的报道,这既有利于对司法进行有效的监督,又可以尽可能的不影
响司法独立。从长远来看,有必要培养专业的司法记者队伍,应开设
司法记者专业的大学课程,使这些学生既懂法律,又掌握新闻知识,
由这些经过专业训练的人才担任司法记者,将在保证司法独立的情况
下发挥巨大的监督作用。
四司法独立和对司法的监督
我们追求司法独立,并不是否认对司法进行监督的重大意义。孟德
斯鸠早已论述了这种必要性,“一切有权力的人都容易滥用权力,这
是万古不易的一条经验”,“要防止滥用权力,就必须以权力约束权
力”。但对司法进行监督又不能干扰司法独立,不能以监督为名行干
扰之实,因此,要处理好司法独立与权力监督之间的关系。一方面使
司法权在应有的程度内充分独立,一方面不该废弃对任何权力(包括
司法权)的监督。总而言之,在坚持司法独立的前提下,完善对司法
的监督。
就我国而言,对司法的监督形式大致有:人民法院内部的审判监
督、党对司法工作的领导和监督、人大的法律监督、政协的民主监
督、监察的行政监督、纪委的纪律监督、检察的法纪监督、新闻的舆
论监督和社会公众的监督等。从实践来看,由于各种因素的制约,这
些监督未能发挥应有的作用,需要加强并完善监督机制。[26] 下面
就其中的几种主要监督方式作简要叙述。
(一)法院内部审判监督。其主要形式有:1.由审监庭依审判监
督程序对生效判决进行监督;2.上级法院对下级法院非程序性的监
督;3.庭长、主管院长对具体案件的监督;4.审判委员会的监督;5.
以立审分开、审监分开的形式实行各部门之间的监督;6.实行违法审
判责任追究。这样的监督注重事后的检查、纠正和追究,缺乏对审判
权运行过程的合理有效的控制,且其行政化特征十分明显,不符合审
判活动的原则。[27] 从实际情况看,这种自我监督的情形其实也极
少发生,要法院在本院内部自己主动去否定自己及更正自己的错误,
极为难得,审判实践中,凡是人民法院自身或人民检察院抗诉提起再
审程序的,几乎百分之百都是当事人自己申请或反映引起的。[28]
(二)党对司法工作的领导和监督。坚持党对司法工作的领导是
社会主义国家不可动摇的基本原则,也是社会主义司法的一大特色。
要坚持党对司法工作政治领导(指政策领导和组织领导,而不是具体
业务工作的领导),不能搞个案监督,个案监督其实质是干涉司法独
立。[29] 但在案件审理过程中,党委可以调阅案件,书记可以批示
案件,政法委可以对案件具体问题进行协调、讨论,表面上似乎强化
了党的领导,实则发生地方保护主义,而且党委成员并非都具有专业
的法律知识,加之根本没有参加庭审过程,却对案件作出讨论和决
定,极难保证对案件事实认定全面清楚、适用法律准确,已经严重损
害了我国法制的统一性和司法的独立性,并导致不正之风、司法腐
败,大大削弱了党在人民心目中的形象和权威。
(三)检察监督。我国宪法对检察机关的性质确定为“国家的法律
监督机关”,根据人民检察院组织法和诉讼法的规定,检察机关
的职权为侦察权、公诉权和监督权。有学者认为加强检察机关对法院
的监督是防止司法专横和司法腐败的良策之一,是从制度上保证司法
公正的途径,只有建立起以检察机关的权力制约审判机关的权力这种
司法机关(广义)内部的权力制约机制,才能保证监督的全面性、持
久性和有效性。[30] 以通过对法院审判的制约来保障当事人私法上
自由意志的实现为出发点的民事检察监督[31] 确实能够弥补因当事
人势单力薄,提起再审后不一定会引起足够注意的不足。然而在实际
工作中,检察机关的第一角色是公诉人,其次是立案侦察机关,监督
是最为薄弱的一环,没有得到应有的注意,对司法的监督几乎名存实
亡,与检察机关的法律性质定位极不适合,应进行必要的加强和完
善。
(四)人大监督。人民代表大会是我国的权力机关,国家行政机
关、审判机关、检察机关都由它产生,对它负责并受它监督,人大对
司法进行监督显然有其宪法依据。但并不是说无论什么样的人大监督
都合理合法,监督也有合法与非法之分,或者说冠名为监督的非法的
东西实际上并不能称之为监督,而是破坏,这是思考问题的两个不同
角度。但不管从哪个角度出发,任何一种合法权力的行使以不损害另
一种合法权力为前提,根据某法律规定来办事也不能违反其他的法律
规定。人大监督有法律依据,司法独立同样如此,不能为了行使人大
监督权就可以违反司法独立的原则,这样行使监督权不仅与法无据,
而且违反了法律规定,成为法所不容的非法监督。一样的道理,正确
行使司法权也不能侵犯合法的监督权。
当前,有些地方进行人大个案监督的试验,如果个案监督已经干涉
法院对具体案件的正当审理,实际上行使了类似审判权的职权,就事
实上违反了司法独立的原则,容易形成一系列不良影响,无疑是不可
取的。要是人大发现法院或法官在案件的审理过程中,确有违法行
为,可以建议追究有关人员的法律责任,但并不能对案件进行任何的
指示。
在我国,监督权是人大的重要职权之一,其主要内容是对“一府两
院”实施宪法和法律、履行职责的情况进行监督。虽然人大在一定程
度上确实履行了监督职责,但力度远远不够,存在许多问题,主要体
现在:监督机构不健全,对监督的保障没有制度化,监督队伍的素质
不够理想。[32] 因此,要尽快进行监督立法,建立专门的监督机
构,确立监督责任。
人大对司法的监督又必须遵守一定的规则。其监督的具体范围包
括:1.听取并审议法院的工作报告,并可经过讨论作出相应的决议;
2.对法院的工作进行询问和质询;3.对法院制定的司法解释和其他规
范性文件进行审查;4.人大及其代表有权接待人民群众的来信来访。
但是,人大应避免直接对案件进行审查;不应该对案件的处理提出建
议或决定;严防支持一方当事人对抗已生效的判决;防止个人或团体
利益受到案件影响的代表对该案件的审理进行监督;避免通过决议等
形式把上述做法合法化,或直接撤销,变更法院的判决;严防出于保
护地方利益的考虑,对案件的审理进行不同寻常或反复的监督,从而
使法院的独立审判权实际上被干扰或剥夺;防止行政机关或个人通过
人大或代表对案件进行干预。[33]
总之,在我国现阶段对司法进行监督完全有必要,监督的目的归根
结底在于保证审判的公平、正义,而我们追求的司法独立其要旨也在
于此。因而,司法独立和对司法进行监督能够做到并行不悖,合理合
法的司法监督应当为司法独立提供可靠保障,而不是干扰、阻碍、破
坏司法独立。从这意义上讲,对推行司法独立原则有任何损害的所谓
的“监督”其实并不是监督,只不过戴着“监督”的帽子罢了,是批
着“监督”这种合法外衣对司法进行破坏的阻碍依法治国进程的绊脚
石。所以,应该对各种监督进行规范,使监督依法进行,这也是依法
治国的内在要求。
[1] 转引自陈光中主编:《刑事诉讼法实施问题研究》,中国法制
出版社2000年5月版,。
转引自龙宗智,李常青:《论司法独立与司法受制》,载于
《法学》,1998年第12期。
转引自[英]罗杰·科特威尔:《法律社会学导论》,华夏出版
社1989年版,第236-237页。
周汉华:《论建立独立、开放与能动的司法制度》,载于《法
学研究》,1999年第5期。
王德志:《以保障法官独立为核心推进司法改革》,载于
《法商研究》,1999年第1期。
王德志:《西方国家对法官独立的保障》,载于《山东大学
学报》(哲社版),1999年第4期。
高洪宾:《法官独立审判的探索》,载于《政治与法律》,2000
年第1期。
[美]丹尼斯·诺德著,张茂伯译:《法律的理念》,台湾联经
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马丁·p·戈尔丁:《法律哲学》,三联书店1987年版,第232
页。
[10][英]弗兰西斯·培根:《培根论说文集》,商务印书馆1983年
版,第193页。
[11][美]福布森著,刘静译:《倾斜天平》,三联书店(香港)有
限公司1993年版,第95页。
[12]王德志:《以保障法官独立为核心推进司法改革》,载于《法
商研究》,1999年第1期。
[13]易延友:《走向独立与公正的司法》,载于《中外法学》,
2000年第6期。
[14]寿 :《三级法院 四个判决 八年官司 一张白纸》,载
于《南方周末》,1998年6月5日。
[15] 沈宗灵:《现代西方法理学概论》,北京大学出版社1992年
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[16][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,商务印书
馆1980年版,第391页。
[17]沃尔夫甘·许茨:《司法独立——一个过去和现在的问题》,
载于《法学译丛》,1981年第4期。
[18]章武生,吴泽勇:《司法独立与法院组织机构的调整
(上)》,载于《中国法学》,2000年第2期。
[19] 谭世贵:《我国司法改革研究》,载于《现代法学》,1998
年第5期。
[20] 张卫平:《论我国法院体制的非行政化——法院体制改革的
一种基本思想》,载于《法商研究》,2000年第3期。
[21]参见〈〈依法治国与司法体制改革研讨会纪要〉〉中陈瑞华发
言,载于《法学研究》,1999年第4期。
[22]李汉昌:《司法制度改革背景下法官素质与法官教育之透
视》,载于《中国法学》,2000年第1期。
[23]前引[21],贺卫方发言。
[24]《马克思恩格斯全集》第1卷,77页。
[25]张志铭:《传媒与司法的关系——从制度原理分析》,载于
《中外法学》,2000年第1期。
[26]参见王利明、姚辉:《人民法院机构设置及审判方式改革问题
研究(下)》,载于《中国法学》,1998年第3期。
[27]薛阿平、姚旭斌:《从监督走向制约——法院内部审判监督制
度改革初探》,载于《法学》,1999年第9期。
[28]景汉朝等:《审判方式改革实论》,人民法院出版社1997年9月
版,第58页。
[29]谢鹏程:《理顺外部关系 保证司法机关独立地行使职权》,
载于《法学》,1999年第5期。
[30]前引[23], 刘立宪,谢鹏程的发言。
[31]陈贵明:《民事检察监督之系统定位与理论变迁》,载于《政
法论坛》,1997年第1期。
[32]邓建宏:《强化人大监督职能浅论》,载于《现代法学》,
1998年第4期。
[33]王晨光:《论法院依法独立审判权和人大对法院个案监督权的
冲突及其调整机制》,载于《法学》,1999年第1期。
著者:南京师范大学泰州学院 蒋俊峰 地址;江苏省泰州师
范高等专科学校远程教育部,225300
论司法独立
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