一、 现行审判监督机制存在的缺陷
(一)监督主体和方式的多元化,消弱了裁判的权威性和效力
审判监督与审判监督程序是两个不同的概念。审判监督的含义、内容和范围比审判监督程序要广泛得多。根据宪法和诉讼法的规定,法院的审判活动,除了法院内部监督外,还存在党委、人大的个案监督、检察机关的个案监督。法院内部的监督包括法院院长的监督、上级法院对下级法院的监督和本院自身的监督,以及对检察机关抗诉案件的监督。仅就上级法院对下级法院的审判监督而言,其审判监督的任务,也并非仅仅通过审判监督程序来实现,还包括了依照第二审程序审理案件,依照死刑程序复核、核准案件,以及通过司法解释、批复、总结审判经验教训等方式进行业务指导等。各种监督主体通过受理申诉,以不同的方式对法院作出的裁判进行监督。这样,一方面,监督者从不同的角度和观点评判生效裁判,看法不一,容易发生争议,往往造成久监不决,使裁判的权威和效力得不到体现和落实。就目前而言,司法的法律监督体系是复杂的。如果把司法狭义地理解为法院审判的话,那么,法律监督体系还是完备的:上有上级法院的审判监督(二审,指令再审或者提审),下有当事人的制约(上诉、请求抗诉、申请再审);前有检察院的专门监督(抗诉),后有当地党委的监督(召开公检法联席会讨论案件)、人大的工作监督(质询、评议、审查工作报告);内有本级院长的监督(提起监督程序),外有群众舆论监督。上下前后内外的监督不可谓不周全,然为何依然不公?关键在于上述监督形式各有一定弊端,使之没有形成一股合力。如一审法官为了最大限度降低上诉发改率,往往就某些疑难案件逐级向庭长、院长、乃至上级法院请示汇报,其结果自然使院长、上级法院的监督流于形式;再如由于检察院对一个判决是否抗诉往往规定了严格的条件,按照司法实践中的说法,没有120%的把握,就不要抗诉,这就导致专门法律监督机关的监督能力大大削弱。而人大对法院的一般工作监督由于太过宏观,往往是按年初的工作计划,由法院先写好工作报告,再给人大审查。这种监督往往浮于表面,没有深入其实质。由此可见,尽管监督之网看起来相当严密,但在实际操作中并未得到很好执行,致使错案冤案层出不穷而并不能得到有效避免。
(二)当事人申请通道不畅,弱化了当事人的申请再审权
诉讼法对当事人的申诉或申请再审的条件作了些规定,但总的看来,这些规定不够具体明确,缺乏可操作性,法律规定的宽泛表面上似乎为当事人申请再审创造了比较有利的条件,实际上当事人的诉讼权利却受到了相当大的限制。因为按照法律规定,法院、检察院均无须征得当事人同意即可依职权启动再审程序(检察院抗诉的,法院应当再审)。而当事人启动再审程序的前提是,提交申请再审材料须经法院审查决定立案或经检察院审查决定提起抗诉。当事人形式上作为再审启动的主体,其实完全依附于法、检两家。这样,当事人能否能进入再审具有偶然性和盲目性,而法院和检察院对能否进入再审和进行抗诉具有很大的裁量机动权。
(三)启动再审程序的随意性,动摇了司法裁判的稳定性
首先,提起再审的条件过于原则。三大诉讼法规定了法院院长对本院生效裁判提请审判委员会决定再审的条件是认为原判确有错误,上级法院指令下级法院再审的条件也是认为原判确有错误,但确有错误的内涵是什么?是指刑诉法第204条、民诉法第179条及行政诉讼法第63条规定的几种情形还是法官的酌定情形?未经法院的再审审理,如何认定确有错误?如果在再审前的审查阶段就认定了确有错误,是否存在先定后审的问题?这些都没有明确规定,很容易造成随意监督。其次,启动再审程序没有时效和次数的限制。现行刑事诉讼法对当事人申请再审的期限和次数均未作限制,民诉法第182条、最高院关于执行行政诉讼法解释第73条对当事人申请再审时效限定为裁判生效后两年内提出,但法院、检察院依职权提起再审不受此限。同时,按照最高院有关司法解释规定,民事案件经再审维持原判的当事人不得申请再审。这种对申请再审时效次数的限制性规定,一是不完整(意味着未维持原判的仍可继续申请),二是法院、检察院不受此限。这样,当事人可以反复提出申诉或通过法院、检察院来提出申请再审,再审程序可以无数次地被启动,使二年时效限制性规定流于形式。再次,再审管辖不明,难以终审。我国的诉讼法虽规定当事人对生效裁判不服,有权选择原审法院或上一级法院申请再审。但最高人民法院的有关司法解释又赋予上级法院选择原审法院审理,实际上限制了当事人的选择权,致使绝大多数案件都回到原审法院审理,上级法院提审的情况少之又少。申请再审的案件又由原审法院审理,当事人多有不信任的心态。同时,交原一审法院再审的案件,还可能会出现新一轮的上诉、申请再审的局面,事实上形成对两审终审制的巨大冲击。
(四)再审审理程序混同于一、二审程序,影响法院的权威和法律的严肃性
对再审案件的审理适用何种程序,三大诉讼法的规定是一致的,即生效裁判是一审作出的,按一审审理,原生效裁判是二审作出的,按二审程序审理。这种笼统的规定显然未能体现再审的特点,且不符合再审审判的实际情况。因为再审程序在审理对象、裁判方式等方面与一、二审程序是有诸多不同的,将两者简单的混同而不对再审程序作特殊规定,使得法院在审理再审案件时无所适从。
二、审判监督制度的重构
(一)建议取消部分再审启动权
建议修改宪法及三大诉讼法,取消人大和人民检察院对个案的监督权,取消上级人民法院及本院院长对再审程序的启动权,将再审请求权完全交还给当事人。人民法院对当事人的申诉认为符合法律规定的条件的,予以立案审理。
(二)建立界定机制
针对部分当事人滥用申诉权、无理缠诉等情况,坚持提起再审的标准,建立科学的界定机制,变无限申诉为有限申诉。规定严格的再审程序启动的立案标准,如当事人必须拥有充分确凿的证据能够证明原审认定事实不清,或证据不足,或审判程序违法等事项,人民法院才能立案,对案件进行再审,否则,不予立案。
(三)实行复查时限制度
对申诉案件复查,规定必须在收到当事人申请后三个月内复查完毕,参照审判流程管理办法,由庭长对复查案件采用催促限期办结、办案超期预警等措施,进行动态管理,加强对复查全过程的有效监督。
(四)提起再审和再审审判权应由上一级法院统一行使
由上一级法院统一行使提起再审和再审审判权具有以下优点:首先,有利于发挥审判监督的职能作用。原审法院自我监督,监督者和被监督者处于同一业务水平层次,无从保证再审审判一定比原审审判更加正确,从而在实践中也就不可避免地出现将正确的案件改错的现象。正是在这些因素下,由原审法院对自己作出的生效裁判进行监督,其监督的职能作用不可能得到充分体现。相反,由上一级法院对原审法院作出的生效裁判行使审判监督权力,不仅可以破除原审法院因自我监督、自我否定而带来的排斥心理,而且可以消除当地对案件审判的干扰和影响。同时,上一级法院在总体上有一支法律知识更为丰富、业务水平更为精深的法官队伍,能够更加客观、公正地行使再审审判权。其次,有利于实现再审裁判的公信力。由上一级法院统一行使提起再审和再审审判权,能够在保证审判监督机制有效运行的同时,由于上级法院对下级法院所固有的权威优势,更容易使当事人产生信服感,从而有利于实现再审裁判的公信力。这样可以避免本院法官审理再审案件如纠正以往裁判,容易产生的“自己跟自己过不去”、“有损法院自身形象”、“容易影响与同事间的关系”等不正当现象,也可避免一、二审程序与再审程序的混杂。
(五)加大法律文书改革力度,增强司法裁判公信力
针对过去驳回申诉复查的法律文书说理过于简单笼统的不足,认真探索法律文书改革,做到“三个加强”,即加强对当事人诉讼理由及请求的表述,加强对事实的分析认定,加强针对性和说理性,着重加强对事实和证据的合法性、关联性、客观性的论述,充分运用事实和适用法律进行严密论证,全面反映案件审查的全过程,使当事人真正赢得舒心、输得甘心。
(六)建立动态监督体制
1、动态监督的基本理念。强化内部监督,促进公正执法,提高办案质量,是内部监督制度设立的初衷,也是我们开展监督工作的指导思想。目前存在的纪检监督和审判监督程序监督,是一种静态的监督,作为事后监督手段,还应当允许其继续存在并发挥相应作用。但是,监督应当从源头上下功夫,这里有一个科学态度和科学方法问题。现在有一种倾向,对司法监督主要放在了实体裁判的结果上,忽视了对程序问题的监督,对如何从源头上防止错案的发生似乎重视不够。应该看到,当前司法不公正主要是程序不公正,而且多数实体不公正也是由程序不公正导致的。司法公正就如同用秤称东西,实体不公正说明这个具体物品没有称准,它影响的是个案。而程序不公正就等于秤的定盘星没有定准,定盘星定不准,称什么都不准,它破坏的是整个机制。监督实体事倍功半,只解决个案。监督程序解决的是机制问题,收事半功倍之效。因此,在加强对实体监督的同时,应当将监督的重点放在对程序的动态监督上。如果说要真正持续稳定地提高案件质量,确保司法公正,那就必须通过建立健全内部动态监督机制,对各审判庭办理的案件实行动态跟踪监督,通过监督,及时发现问题,查找原因,切实纠正问题,以有效提高案件办理质量。这种对案件的督查,不是指导办案,更不是干涉办案,而是通过改革案件审理的方式,对案件的办理情况进行动态的跟踪监督。这种动态监督主要围绕以下几个方面的案件办理情况进行:一是对案件的实体处理情况进行督查,也就是对实体法的执行情况进行检查;二是对案件的各诉讼程序进行督查 ;三是对办案纪律及文书制作情况进行督查。通过实施动态监督,尽可能实现案件办理程序公正,尽可能减少错案发生的机率,实现监督的规范化和制度化,进而借此实现法院管理的现代化。
2、动态监督的实施主体。笔者认为应设立“一委三部门”的机构作为动态监督的实施主体,一委是指案件质量管理委员会,三部门是指在院长领导下通过研究室、审判委员会办公室、院长办公室三个部门来开展工作。这一管理模式实际上是在现有法院内设机构框架内,对内设机构按职能性质进行分工和初步整合,是一种实行分类集中管理的过渡性模式。具体说来,案件质量管理委员会由一名副院长兼任主任,负责案件动态监督的决策、实施和最终对审判庭办案质量的考评,其他三部门关于案件质量的监督工作由其负责指挥。研究室是案件质量监督的办事机构,统一管理立案、审判、执行、审监、国家赔偿等各环节的案件质量监控管理等程序性工作。审判委员会办公室作为审判委员会的办事机构,要发挥审判委员会的预审机构作用,负责将案件质量监督情况向审判委员会作汇报,通过审判委员会议事程序将动态监督落实到案件的实体处理上来。院长办公室作为院长直接领导的综合办事机构,负责综合文稿、协调、联络、秘书、全院性会务等必须由院长亲自掌握的全局性综合性管理工作,设立目的是将案件质量监督和审判研究的部门专门化,与研究室协调配合抓好案件质量监督工作,将案件监督的情况及时总结并服务于全院性工作。
3、对动态监督运作机制的初步构想
建立健全动态监督基础网络。笔者设想的动态监督基础网络包括三个方面的内容,一是改革确立能够确保程序公正的科学审判方式,这是实施动态监督的基础;二是必须创新案件审判流程管理方式,这是实施动态监督的载体;三是及时准确地收集审判运行信息,这是动态监督实施的手段。关于第一方面内容,是实施监督目的的极为重要的基础性工作,动态监督的目的也就是通过审判方式改革的实施并对其实施有效监控从而实现程序公正,最终达到案件高质量审结的效果。关于第二方面的内容,关于审判流程的管理,应采取填写办案运行卡的方式,审判流程管理侧重在审限管理上,对促进办案效率的提高发挥了一定的功效,但是仍存在一些问题,主要表现在:其一是案件排期、审判过程监督管理未纳入流程管理,其二是对影响办案效率的有些环节尚未完全纳入管理程序,如案件的移送、上诉和退卷等,其三是对案件质量的管理还存在很多薄弱环节,如对庭审质量、合议质量、裁判文书质量、卷宗质量、社会效果质量等还没有完全纳入案件流程管理的程序。因此,要在案件审判流程管理制度的内容和方式方法上创新,形成涵盖案件审理全过程的效率控制和质量控制相结合的全方位审判管理新格局、新机制。关于第三方面的内容,不少法院已把计算机网络技术应用到案件审判质量管理工作中,取得了很好的效果。审判质量管理具有具体性、重复性和程序规范性的特点,所以,适合应用计算机技术手段。从目前一些法院在案件审判流程管理中应用计算机程序的经验,由于把案件从立案、审理、宣判、执行、归档全过程的每一个环节都输入计算机,这就使办案全过程在网络上公开化,既便于各级领导随时监督管理,又便于各审理环节相互监督促进。同时,由于计算机设定的程序是上一个环节工作没有输入就不能进入下一个工作环节,这一方面使案件审理程序更加科学有序,另一方面也把案件审理全过程置于不讲情面、不会通融的铁面无私的计算机控制之下,从而制约审理工作中违反程序的随意性现象,严格案件审理程序,从程序上保证案件的质量。
对办案庭和办案人员实施百分考核制。就目前各地法院的审判质量管理而言,虽有填写办案运行卡等管理措施,但并未落实到对审判业务庭和个人的政治目标考核和物质奖励惩扣上来,这就显得有些软弱无力。为提高案件的办案质量和效率,可以对案件数量、案件质量、审限期、信息报送、卷宗装订等各项审判指标进行量化考核。总分确定为一百分,根据各办案庭实际再细化到案件实体处理结果和审判程序的每一方面。如在案件质量方面规定:上诉案件改判或按审判监督程序审理的案件,无论什么原因,只要改判的每件扣10分,相当于审理10件案件的奖励分;每发回重审一件扣20分,等同于审理20件案件的奖励分数。将错案降到最小程度,将责任落到实处,改变过去以“汇报案情不全面或曾经向领导汇报过”的理由,而推卸审判人员自身责任的现象。再如卷宗质量和审限期方面规定:每月定期报结案件后,三日内按报结案件数量向内勤交齐卷宗,每延期一天,每本扣一分,坚决杜绝卷宗丢失现象。未按法定期限审结案件,每延期一天扣一分。期限既包括审限期,也包括各种诉讼文书和法律文书送达期限、上诉案件移送的法定期限等。这种考核方式能够增强审判人员的责任感,提高办案质量和效率。办案工作评估的办法,每名办案人在案件结案后,要根据案件的具体情况,填写案件考核登记表,对照案件的评估条件,进行自我评定档次,并把自评结果报本庭室主管领导审定。案件质量评查组,负责对本院各合议庭审结的案件质量进行重点评查、抽样评查或逐件评查,并负责对各业务部门申报的考核案件进行审核把关,对与业务部门意见不一致的案件,都要及时提请院领导决定提请审判委员会研究讨论,并把考核结果定期向全院通报。
实施办案质量预警制。在对往年办案数据进行分析,并在初步探索办案工作规律的基础上设定预警标准。如:1、案件临近审限期;2、法官有单方会见当事人行为;3、办案人员未按期开庭;4、某业务庭一段时期的案件审结率下降,等等。预警标准还可以根据客观条件的变化作相应修订。对某项办案指标达到或者超过了预警标准的,案件质量管理委员会将向相关办案业务部门发出预警通知书并报分管院长。有关业务部门接到通知书后,及时组织调研,对预警的一些问题进行解剖,针对存在问题督促采取相应措施予以解决,并按期提交调查报告。
适当调整行政首长与审判组织的工作关系。在法院内部监督对于提高办案效率、实现司法公正具有极其重要的作用。目前各级法院实施的法院内部监督,除了审级监督和院、庭长对案件办理的行政监督以及立、审、执各环节的相互监督外,还主要有两种形式,一种是以纪检监察部门为监督实施主体,针对违反审判纪律行为和错案责任追究而进行的纪律监督;另一种是审判监督庭通过审判监督程序对生效判决实施的法律监督。前者是各级党政部门通用的监督形式,后者是针对我国目前审判水平较低较差的状况而实施的特殊补救措施。不可否认,这两种监督形式有其重要的作用,但是,因其属于事后监督的局限,对于审判过程的监督显得较为乏力,难以完全实现法院内部监督的目的。近年来,各地法院都在积极探索案件审理过程中的内部监督制度改革,推出诸如大立案、“三二一”审判机制等举措,取得了一定成效,但这只是在审判业务范围内的中间层次上进行的一些管理机制改革,并未触及法院工作的整体管理模式。同时,这些自下而上的改革,也难以在更大范围推广适用。如何对案件实施有效的监督?笔者的建议是在案件办理的事前、事中、事后均实行多渠道的动态监督,即对案件的立案、诉讼保全、排期、送达、开庭、结案等不同审理环节进行跟踪监督、协调的综合系统管理。行政监督方面,主管院长、庭长、质量管理委员会如何履行职责、开展工作,是理论和实践中面临的重要问题。笔者认为,搞好监督,必须分清院长、庭长、监察部门的审判职责、管理职责。依照法律规定,院长、庭长是具有双重身份的人员。作为合议庭、审委会成员时,院长、庭长要依法履行其法律规定的审判职责,如担任审判长、主持审委会等。作为管理者出现时,则须履行其管理、监督职责,如分配案件,组织合议庭,决定有关人员是否回避,审核法律文书与审判委员会、合议庭决定是否一致并签发法律文书,监督审限,发现错案提交审判委员会讨论决定等。不少法院推行的充分发挥院、庭长对合议庭监督管理职能的方式,在目前法官素质总体水平不高的情况下,应该说有积极作用。但是,也要防止有人利用这种方式推卸责任,因为,院长在审批案件时,由于时间和精力有限,不可能做到逐一阅卷审核证据,如果仅凭承办人汇报即作出决定,就有可能产生判断失误。有鉴于此,笔者认为应加大合议庭的职权和责任,适当减少院长签发具体案件的范围,这样既增强办案人员的责任心,又使院领导腾出更多的时间和精力加强管理。
充分发挥审判委员会办事机构职能。目前的审判委员会会务工作,仅为会议通知和记录工作。要真正发挥审判委员会办公室的作用,应该将其作为一个预审机构对待,即对于拟报审判委员会讨论的案件,首先要对合议庭意见进行分析,并通过阅卷审查等方法,提出对证据认定、适用法律、实体处理的建议,为审判委员会提供可靠的参考意见,将审判庭对案件的审理与审判委员会对案件处理的最终决策很好的结合起来。对于少量疑难案件,可以参照医院会诊制度,把各庭室办案经验丰富和水平较高的法官集中起来,成立兼职的疑难案件咨询中心,对审判业务庭和基层法院审判过程中遇到的疑难问题进行专门研究并提供科学的参考性意见。
(七)弱化外部对法院审判活动的不良牵制,强化内部监督机制,为杜绝审判工作中出现的各类腐败现象奠定坚实的基础
一是改革法院的人事和财政体制。将省高院的主要负责人由地方党委或人事部门推荐改由最高人民法院院党组推荐,实行省级一下法院的主要负责人由省法院院党组推荐的办法。下级法院的主要负责人应主要从上级法院的工作成绩突出的优秀人才中选拔任用,下级法院中的优秀法官任职一定期限后,如上级法院法官职位空缺,可选拔到上级法院任职,逐渐完善实施全国法院系统的人才上下流动工程。实行上级法院对下级法院的垂直领导与业务指导相结合,逐渐淡化地方党委、人大、政府对法院司法权的影响。创造条件,尽快实现由国务院集中向最高院进行拨款,再由最高院根据实情向地方法院拨款,以供应法院的各项支出,保障法院正常工作的开展。以从财政角度减少或彻底避免地方政府对法院的牵制。充分发挥中央政权对地方司法审判权支配作用和主导作用,以维护国家法制和司法权的有机统一。二是建议取消相关的庭室设置,如刑庭、民庭、行政庭等,将有审判资格的法官集中起来在法院内部设置一个审判大队。法官的审判业务不分刑、民、行政等,而是实行抽签分案制。案件立案以后,在开庭前一日由法官进行抽签,以确定合议庭成员或独任审判员的人选。对该人选要求保密,直至案件开庭前一个小时才由后勤人员正式将开庭时间、地点等情况通知合议庭成员或独任审判员,以最大限度地防止法官与当事人之间在开庭前不良交往行为的发生。三是建议建立法官腐败惩治委员会。法官腐败惩治委员会的主要职责是严惩腐败法官。只要发现法官在案件审理中有违法乱纪行为,就对其毫不客气,坚决将其开出法官队伍,情节严重者将其送交司法机关严惩。做到从根源上杜绝法官腐败现象的发生。从机制中让法官们感到自身生活条件的优越,自身职业来之不易,弃之可惜,又感到腐败行为后果的严重性,即使出现审判中较轻微的不公行为,也将会身败名裂,在社会公众之间失去信用力。四是将法官审理案件的透明度放到最大,让公众有充分的机会去评案说法。各地法院与当地主要新闻媒体建立固定的联系。争取将法官审理的每一件案件的庭审过程均录下来(不公开审理的除外),在当地新闻媒体上进行报道,使整个诉讼活动的情况家喻户晓。只有这样,才能杜绝法官的暗箱操作,防止法官与当事人之间做“桌下文章”。只有这样,人民法官的威信才能提高上去,当事人对法官的无端猜疑才会越来越少,法官腐败也越来越没有了其得以滋生的土壤。(作者:山东省东营市垦利县人民法院刑庭副庭长 邮编:257500 电话:0546-2524253)
谈现代司法理念与审判监督
谈现代司法理念与审判监督
/ 一、 现行审判监督机制存在的缺陷
(一)监督主体和方式的多元化,消弱了裁判的权威性和效力
审判监督与审判监督程序是两个不同的概念。审判监督的含义、内容和范围比审判监督程序要广泛得多。根据和的规定,法院的审判活动,除了法院内部监督外,还存在党委、人大的个案监督、检察机关的个案监督。法院内部的监督包括法院院长的监督、上级法院对下级法院的监督和本院自身的监督,以及对检察机关抗诉案件的监督。仅就上级法院对下级法院的审判监督而言,其审判监督的任务,也并非仅仅通过审判监督程序来实现,还包括了依照第二审程序审理案件,依照死刑程序复核、核准案件,以及通过司法解释、批复、总结审判经验教训等方式进行业务指导等。各种监督主体通过受理申诉,以不同的方式对法院作出的裁判进行监督。这样,一方面,监督者从不同的角度和观点评判生效裁判,看法不一,容易发生争议,往往造成久监不决,使裁判的权威和效力得不到体现和落实。就目前而言,司法的法律监督体系是复杂的。如果把司法狭义地理解为法院审判的话,那么,法律监督体系还是完备的:上有上级法院的审判监督(二审,指令再审或者提审),下有当事人的制约(上诉、请求抗诉、申请再审);前有检察院的专门监督(抗诉),后有当地党委的监督(召开公检法联席会讨论案件)、人大的工作监督(质询、评议、审查工作报告);内有本级院长的监督(提起监督程序),外有群众舆论监督。上下前后内外的监督不可谓不周全,然为何依然不公?关键在于上述监督形式各有一定弊端,使之没有形成一股合力。如一审法官为了最大限度降低上诉发改率,往往就某些疑难案件逐级向庭长、院长、乃至上级法院请示汇报,其结果自然使院长、上级法院的监督流于形式;再如由于检察院对一个判决是否抗诉往往规定了严格的条件,按照司法实践中的说法,没有120%的把握,就不要抗诉,这就导致专门法律监督机关的监督能力大大削弱。而人大对法院的一般工作监督由于太过宏观,往往是按年初的,由法院先写好工作报告,再给人大审查。这种监督往往浮于表面,没有深入其实质。由此可见,尽管监督之网看起来相当严密,但在实际操作中并未得到很好执行,致使错案冤案层出不穷而并不能得到有效避免。
(二)当事人申请通道不畅,弱化了当事人的申请再审权
诉讼法对当事人的申诉或申请再审的条件作了些规定,但总的看来,这些规定不够具体明确,缺乏可操作性,法律规定的宽泛表面上似乎为当事人申请再审创造了比较有利的条件,实际上当事人的诉讼权利却受到了相当大的限制。因为按照法律规定,法院、检察院均无须征得当事人同意即可依职权启动再审程序(检察院抗诉的,法院应当再审)。而当事人启动再审程序的前提是,提交申请再审材料须经法院审查决定立案或经检察院审查决定提起抗诉。当事人形式上作为再审启动的主体,其实完全依附于法、检两家。这样,当事人能否能进入再审具有偶然性和盲目性,而法院和检察院对能否进入再审和进行抗诉具有很大的裁量机动权。
(三)启动再审程序的随意性,动摇了司法裁判的稳定性
首先,提起再审的条件过于原则。三大诉讼法规定了法院院长对本院生效裁判提请审判委员会决定再审的条件是认为原判确有错误,上级法院指令下级法院再审的条件也是认为原判确有错误,但确有错误的内涵是什么?是指刑诉法第204条、民诉法第179条及行政诉讼法第63条规定的几种情形还是法官的酌定情形?未经法院的再审审理,如何认定确有错误?如果在再审前的审查阶段就认定了确有错误,是否存在先定后审的问题?这些都没有明确规定,很容易造成随意监督。其次,启动再审程序没有时效和次数的限制。现行刑事诉讼法对当事人申请再审的期限和次数均未作限制,民诉法第182条、最高院关于执行行政诉讼法解释第73条对当事人申请再审时效限定为裁判生效后两年内提出,但法院、检察院依职权提起再审不受此限。同时,按照最高院有关司法解释规定,民事案件经再审维持原判的当事人不得申请再审。这种对申请再审时效次数的限制性规定,一是不完整(意味着未维持原判的仍可继续申请),二是法院、检察院不受此限。这样,当事人可以反复提出申诉或通过法院、检察院来提出申请再审,再审程序可以无数次地被启动,使二年时效限制性规定流于形式。再次,再审管辖不明,难以终审。我国的诉讼法虽规定当事人对生效裁判不服,有权选择原审法院或上一级法院申请再审。但最高人院的有关司法解释又赋予上级法院选择原审法院审理,实际上限制了当事人的选择权,致使绝大多数案件都回到原审法院审理,上级法院提审的情况少之又少。申请再审的案件又由原审法院审理,当事人多有不信任的心态。同时,交原一审法院再审的案件,还可能会出现新一轮的上诉、申请再审的局面,事实上形成对两审终审制的巨大冲击。
(四)再审审理程序混同于一、二审程序,影响法院的权威和法律的严肃性
对再审案件的审理适用何种程序,三大诉讼法的规定是一致的,即生效裁判是一审作出的,按一审审理,原生效裁判是二审作出的,按二审程序审理。这种笼统的规定显然未能体现再审的特点 ,且不符合再审审判的实际情况。因为再审程序在审理对象、裁判方式等方面与一、二审程序是有诸多不同的,将两者简单的混同而不对再审程序作特殊规定,使得法院在审理再审案件时无所适从。
二、审判监督制度的重构
(一)建议取消部分再审启动权
建议修改宪法及三大诉讼法,取消人大和人民检察院对个案的监督权,取消上级人民法院及本院院长对再审程序的启动权,将再审请求权完全交还给当事人。人民法院对当事人的申诉认为符合法律规定的条件的,予以立案审理。
(二)建立界定机制
针对部分当事人滥用申诉权、无理缠诉等情况,坚持提起再审的标准,建立科学的界定机制,变无限申诉为有限申诉。规定严格的再审程序启动的立案标准,如当事人必须拥有充分确凿的证据能够证明原审认定事实不清,或证据不足,或审判程序违法等事项,人民法院才能立案,对案件进行再审,否则,不予立案。
(三)实行复查时限制度
对申诉案件复查,规定必须在收到当事人申请后三个月内复查完毕,参照审判流程管理办法,由庭长对复查案件采用催促限期办结、办案超期预警等措施,进行动态管理,加强对复查全过程的有效监督。
(四)提起再审和再审审判权应由上一级法院统一行使
由上一级法院统一行使提起再审和再审审判权具有以下优点:首先,有利于发挥审判监督的职能作用。原审法院自我监督,监督者和被监督者处于同一业务水平层次,无从保证再审审判一定比原审审判更加正确,从而在实践中也就不可避免地出现将正确的案件改错的现象。正是在这些因素下,由原审法院对自己作出的生效裁判进行监督,其监督的职能作用不可能得到充分体现。相反,由上一级法院对原审法院作出的生效裁判行使审判监督权力,不仅可以破除原审法院因自我监督、自我否定而带来的排斥心理,而且可以消除当地对案件审判的干扰和影响。同时,上一级法院在总体上有一支法律知识更为丰富、业务水平更为精深的法官队伍,能够更加客观、公正地行使再审审判权。其次,有利于实现再审裁判的公信力。由上一级法院统一行使提起再审和再审审判权,能够在保证审判监督机制有效运行的同时,由于上级法院对下级法院所固有的权威优势,更容易使当事人产生信服感,从而有利于实现再审裁判的公信力。这样可以避免本院法官审理再审案件如纠正以往裁判,容易产生的“自己跟自己过不去”、“有损法院自身形象”、“容易影响与同事间的关系”等不正当现象,也可避免一、二审程序与再审程序的混杂。
(五)加大改革力度,增强司法裁判公信力
针对过去驳回申诉复查的法律文书说理过于简单笼统的不足,认真探索法律文书改革,做到“三个加强”,即加强对当事人诉讼理由及请求的表述,加强对事实的分析认定,加强针对性和说理性,着重加强对事实和证据的合法性、关联性、客观性的论述,充分运用事实和适用法律进行严密论证,全面反映案件审查的全过程,使当事人真正赢得舒心、输得甘心。
(六)建立动态监督体制
1、动态监督的基本理念。强化内部监督,促进公正执法,提高办案质量,是内部监督制度设立的初衷,也是我们开展监督工作的指导思想。目前存在的纪检监督和审判监督程序监督,是一种静态的监督,作为事后监督手段,还应当允许其继续存在并发挥相应作用。但是,监督应当从源头上下功夫,这里有一个科学态度和科学方法问题。现在有一种倾向,对司法监督主要放在了实体裁判的结果上,忽视了对程序问题的监督,对如何从源头上防止错案的发生似乎重视不够。应该看到,当前司法不公正主要是程序不公正,而且多数实体不公正也是由程序不公正导致的。司法公正就如同用秤称东西,实体不公正说明这个具体物品没有称准,它影响的是个案。而程序不公正就等于秤的定盘星没有定准,定盘星定不准,称什么都不准,它破坏的是整个机制。监督实体事倍功半,只解决个案。监督程序解决的是机制问题,收事半功倍之效。因此,在加强对实体监督的同时,应当将监督的重点放在对程序的动态监督上。如果说要真正持续稳定地提高案件质量,确保司法公正,那就必须通过建立健全内部动态监督机制,对各审判庭办理的案件实行动态跟踪监督,通过监督,及时发现问题,查找原因,切实纠正问题,以有效提高案件办理质量。这种对案件的督查,不是指导办案,更不是干涉办案,而是通过改革案件审理的方式,对案件的办理情况进行动态的跟踪监督。这种动态监督主要围绕以下几个方面的案件办理情况进行:一是对案件的实体处理情况进行督查,也就是对实体法的执行情况进行检查;二是对案件的各诉讼程序进行督查 ;三是对办案纪律及文书制作情况进行督查。通过实施动态监督,尽可能实现案件办理程序公正,尽可能减少错案发生的机率,实现监督的规范化和制度化,进而借此实现法院管理的现代化。
2、动态监督的实施主体。笔者认为应设立“一委三部门”的机构作为动态监督的实施主体,一委是指案件质量管理委员会,三部门是指在院长领导下通过研究室、审判委员会办公室、院长办公室三个部门来开展工作。这一管理模式实际上是在现有法院内设机构框架内,对内设机构按职能性质进行分工和初步整合,是一种实行分类集中管理的过渡性模式。具体说来,案件质量管理委员会由一名副院长兼任主任,负责案件动态监督的决策、实施和最终对审判庭办案质量的考评,其他三部门关于案件质量的监督工作由其负责指挥。研究室是案件质量监督的办事机构,统一管理立案、审判、执行、审监、国家赔偿等各环节的案件质量监控管理等程序性工作。审判委员会办公室作为审判委员会的办事机构,要发挥审判委员会的预审机构作用,负责将案件质量监督情况向审判委员会作汇报,通过审判委员会议事程序将动态监督落实到案件的实体处理上来。院长办公室作为院长直接领导的综合办事机构,负责综合文稿、协调、联络、秘书、全院性会务等必须由院长亲自掌握的全局性综合性管理工作,设立目 的是将案件质量监督和审判研究的部门专门化,与研究室协调配合抓好案件质量监督工作,将案件监督的情况及时总结并服务于全院性工作。
3、对动态监督运作机制的初步构想
建立健全动态监督基础网络。笔者设想的动态监督基础网络包括三个方面的内容,一是改革确立能够确保程序公正的科学审判方式,这是实施动态监督的基础;二是必须创新案件审判流程管理方式,这是实施动态监督的载体;三是及时准确地收集审判运行信息,这是动态监督实施的手段。关于第一方面内容,是实施监督目的的极为重要的基础性工作,动态监督的目的也就是通过审判方式改革的实施并对其实施有效监控从而实现程序公正,最终达到案件高质量审结的效果。关于第二方面的内容,关于审判流程的管理,应采取填写办案运行卡的方式,审判流程管理侧重在审限管理上,对促进办案效率的提高发挥了一定的功效,但是仍存在一些问题,主要表现在:其一是案件排期、审判过程监督管理未纳入流程管理,其二是对影响办案效率的有些环节尚未完全纳入管理程序,如案件的移送、上诉和退卷等,其三是对案件质量的管理还存在很多薄弱环节,如对庭审质量、合议质量、裁判文书质量、卷宗质量、社会效果质量等还没有完全纳入案件流程管理的程序。因此,要在案件审判流程管理制度的内容和方式方法上创新,形成涵盖案件审理全过程的效率控制和质量控制相结合的全方位审判管理新格局、新机制。关于第三方面的内容,不少法院已把计算机网络技术应用到案件审判质量管理工作中,取得了很好的效果。审判质量管理具有具体性、重复性和程序规范性的特点,所以,适合应用手段。从目前一些法院在案件审判流程管理中应用计算机程序的经验,由于把案件从立案、审理、宣判、执行、归档全过程的每一个环节都输入计算机,这就使办案全过程在网络上公开化,既便于各级领导随时监督管理,又便于各审理环节相互监督促进。同时,由于计算机设定的程序是上一个环节工作没有输入就不能进入下一个工作环节,这一方面使案件审理程序更加科学有序,另一方面也把案件审理全过程置于不讲情面、不会通融的铁面无私的计算机控制之下,从而制约审理工作中违反程序的随意性现象,严格案件审理程序,从程序上保证案件的质量。
对办案庭和办案人员实施百分考核制。就目前各地法院的审判质量管理而言,虽有填写办案运行卡等管理措施,但并未落实到对审判业务庭和个人的政治目标考核和物质奖励惩扣上来,这就显得有些软弱无力。为提高案件的办案质量和效率,可以对案件数量、案件质量、审限期、信息报送、卷宗装订等各项审判指标进行量化考核。总分确定为一百分,根据各办案庭实际再细化到案件实体处理结果和审判程序的每一方面。如在案件质量方面规定:上诉案件改判或按审判监督程序审理的案件,无论什么原因,只要改判的每件扣10分,相当于审理10件案件的奖励分;每发回重审一件扣20分,等同于审理20件案件的奖励分数。将错案降到最小程度,将责任落到实处,改变过去以“汇报案情不全面或曾经向领导汇报过”的理由,而推卸审判人员自身责任的现象。再如卷宗质量和审限期方面规定:每月定期报结案件后,三日内按报结案件数量向内勤交齐卷宗,每延期一天,每本扣一分,坚决杜绝卷宗丢失现象。未按法定期限审结案件,每延期一天扣一分。期限既包括审限期,也包括各种诉讼文书和法律文书送达期限、上诉案件移送的法定期限等。这种考核方式能够增强审判人员的责任感,提高办案质量和效率。办案工作评估的办法,每名办案人在案件结案后,要根据案件的具体情况,填写案件考核登记表,对照案件的评估条件,进行自我评定档次,并把自评结果报本庭室主管领导审定。案件质量评查组,负责对本院各合议庭审结的案件质量进行重点评查、抽样评查或逐件评查,并负责对各业务部门申报的考核案件进行审核把关,对与业务部门意见不一致的案件,都要及时提请院领导决定提请审判委员会研究讨论,并把考核结果定期向全院通报。
实施办案质量预警制。在对往年办案数据进行分析,并在初步探索办案工作规律的基础上设定预警标准。如:1、案件临近审限期;2、法官有单方会见当事人行为;3、办案人员未按期开庭;4、某业务庭一段时期的案件审结率下降,等等。预警标准还可以根据客观条件的变化作相应修订。对某项办案指标达到或者超过了预警标准的,案件质量管理委员会将向相关办案业务部门发出预警通知书并报分管院长。有关业务部门接到通知书后,及时组织调研,对预警的一些问题进行解剖,针对存在问题督促采取相应措施予以解决,并按期提交。
适当调整行政首长与审判组织的工作关系。在法院内部监督对于提高办案效率、实现司法公正具有极其重要的作用。目前各级法院实施的法院内部监督,除了审级监督和院、庭长对案件办理的行政监督以及立、审、执各环节的相互监督外,还主要有两种形式,一种是以纪检监察部门为监督实施主体,针对违反审判纪律行为和错案责任追究而进行的纪律监督;另一种是审判监督庭通过审判监督程序对生效判决实施的法律监督。前者是各级党政部门通用的监督形式,后者是针对我国目前审判水平较低较差的状况而实施的特殊补救措施。不可否认,这两种监督形式有其重要的作用,但是,因其属于事后监督的局限,对于审判过程的监督显得较为乏力,难以完全实现法院内部监督的目的。近年来,各地法院都在积极探索案件审理过程中的内部监督制度改革,推出诸如大立案、“三二一”审判机制等举措,取得了一定成效,但这只是在审判业务范围内的中间层次上进行的一些管理机制改革,并未触及法院工作的整体管理模式。同时,这些自下而上的改革,也难以在更大范围推广适用。如何对案件实施有效的监督?笔者的建议是在案件办理的事前、事中、事后均实行多渠道的动态监督, 即对案件的立案、诉讼保全、排期、送达、开庭、结案等不同审理环节进行跟踪监督、协调的综合系统管理。行政监督方面,主管院长、庭长、质量管理委员会如何履行职责、开展工作,是理论和实践中面临的重要问题。笔者认为,搞好监督,必须分清院长、庭长、监察部门的审判职责、管理职责。依照法律规定,院长、庭长是具有双重身份的人员。作为合议庭、审委会成员时,院长、庭长要依法履行其法律规定的审判职责,如担任审判长、主持审委会等。作为管理者出现时,则须履行其管理、监督职责,如分配案件,组织合议庭,决定有关人员是否回避,审核法律文书与审判委员会、合议庭决定是否一致并签发法律文书,监督审限,发现错案提交审判委员会讨论决定等。不少法院推行的充分发挥院、庭长对合议庭监督管理职能的方式,在目前法官素质总体水平不高的情况下,应该说有积极作用。但是,也要防止有人利用这种方式推卸责任,因为,院长在审批案件时,由于时间和精力有限,不可能做到逐一阅卷审核证据,如果仅凭承办人汇报即作出决定,就有可能产生判断失误。有鉴于此,笔者认为应加大合议庭的职权和责任,适当减少院长签发具体案件的范围,这样既增强办案人员的责任心,又使院领导腾出更多的时间和精力加强管理。
充分发挥审判委员会办事机构职能。目前的审判委员会会务工作,仅为会议通知和记录工作。要真正发挥审判委员会办公室的作用,应该将其作为一个预审机构对待,即对于拟报审判委员会讨论的案件,首先要对合议庭意见进行分析,并通过阅卷审查等方法,提出对证据认定、适用法律、实体处理的建议,为审判委员会提供可靠的参考意见,将审判庭对案件的审理与审判委员会对案件处理的最终决策很好的结合起来。对于少量疑难案件,可以参照医院会诊制度,把各庭室办案经验丰富和水平较高的法官集中起来,成立兼职的疑难案件咨询中心,对审判业务庭和基层法院审判过程中遇到的疑难问题进行专门研究并提供科学的参考性意见。
(七)弱化外部对法院审判活动的不良牵制,强化内部监督机制,为杜绝审判工作中出现的各类腐败现象奠定坚实的基础
一是改革法院的人事和财政体制。将省高院的主要负责人由地方党委或人事部门推荐改由最高人民法院院党组推荐,实行省级一下法院的主要负责人由省法院院党组推荐的办法。下级法院的主要负责人应主要从上级法院的工作成绩突出的优秀人才中选拔任用,下级法院中的优秀法官任职一定期限后,如上级法院法官职位空缺,可选拔到上级法院任职,逐渐完善实施全国法院系统的人才上下流动工程。实行上级法院对下级法院的垂直领导与业务指导相结合,逐渐淡化地方党委、人大、政府对法院司法权的影响。创造条件,尽快实现由国务院集中向最高院进行拨款,再由最高院根据实情向地方法院拨款,以供应法院的各项支出,保障法院正常工作的开展。以从财政角度减少或彻底避免地方政府对法院的牵制。充分发挥中央政权对地方司法审判权支配作用和主导作用,以维护国家法制和司法权的有机统一。二是建议取消相关的庭室设置,如刑庭、民庭、行政庭等,将有审判资格的法官集中起来在法院内部设置一个审判大队。法官的审判业务不分刑、民、行政等,而是实行抽签分案制。案件立案以后,在开庭前一日由法官进行抽签,以确定合议庭成员或独任审判员的人选。对该人选要求保密,直至案件开庭前一个小时才由后勤人员正式将开庭时间、地点等情况通知合议庭成员或独任审判员,以最大限度地防止法官与当事人之间在开庭前不良交往行为的发生。三是建议建立法官腐败惩治委员会。法官腐败惩治委员会的主要职责是严惩腐败法官。只要发现法官在案件审理中有违法乱纪行为,就对其毫不客气,坚决将其开出法官队伍,情节严重者将其送交司法机关严惩。做到从根源上杜绝法官腐败现象的发生。从机制中让法官们感到自身生活条件的优越,自身职业来之不易,弃之可惜,又感到腐败行为后果的严重性,即使出现审判中较轻微的不公行为,也将会身败名裂,在社会公众之间失去信用力。四是将法官审理案件的透明度放到最大,让公众有充分的机会去评案说法。各地法院与当地主要新闻媒体建立固定的联系。争取将法官审理的每一件案件的庭审过程均录下来(不公开审理的除外),在当地新闻媒体上进行报道,使整个诉讼活动的情况家喻户晓。只有这样,才能杜绝法官的暗箱操作,防止法官与当事人之间做“桌下文章”。只有这样,人民法官的威信才能提高上去,当事人对法官的无端猜疑才会越来越少,法官腐败也越来越没有了其得以滋生的土壤。
(作者:山东省东营市垦利县人民法院刑庭副庭长 邮编:257500 电话:0546-2524253)
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试论现代司法理念的内涵及其深化演讲范文
一、理念及司法理念
如果单从字面进行阐释,理念可以作理想、信念的理解,也可以作原理、观念的理解。可见,在不同的语境中,理念的含义会有所不同。本文的主旨是对现代司法理念进行探讨, 而司法是一种国家法律制度,因此本文中的理念的解释应取后者。
司法理念可以作司法原理、司法观念的理解,那么其是否可以和传统的法理学理论对接呢?笔者的观点是肯定的,笔者认为司法理念属于法律意识的范畴,是对法律意识的发展和深化。
按照通说,法律意识是指人们关于法律现象的思想、观念、知识和心理的总称,是社会意识的一种特殊形式。法律意识与其他法律现象,如法律规范、法律制度、法律行为等,既有有机的联系,又有相对的独立性。按照历史唯物主义的观点,一方面,法律制度和法律意识作为上层建筑的有机组成部分,都要受到经济基础的制约;另一方面,在法律意识与法律制度相互之间,法律意识又相对独立与法律制度,它可能先于法律制度而存在,也可能滞后于法律制度的发展。将司法理念与法律意识的内涵作一比较,不难得出这样的结论:司法理念也就是关于司法制度的法律意识。
“法律意识本身在结构上可以分为两个层次:法律心理和法律思想体系。法律心理是人们对法律现象表面的、直观的感性认识和情绪,是法律意识的初级形式和阶段。法律思想体系是法律意识的高级阶段,它以理性化、理论化和体系化为特征,是人们对法律现象进行理性认识的产物,也是人们对法律现象的自觉的反映形式。”①由此可见,司法理念所包含的司法原理、司法观念分别属于法律思想体系和法律心理的范畴。由于司法观念的不稳定性,对其研究势必需要较为深厚的理论功底,本文主要是从司法原理的角度对司法理念展开探讨,因此下文中的司法理念是作狭义的理解的。
司法理念作为一种哲学属于一种实践理性,在司法实践中具有重要意义。首先,系统成熟的司法理念是司法制度的基础。理论准备不足会导致立法的矛盾、混乱和缺乏可操作性,也会带来法律和制度的不稳定性。其次,司法改革需要司法理念的变革作为先导,否则司法改革将会因为自身的随意性而不得不经常停下来做制度上的修补。
再次,理念的匮乏会导致信仰的危机。“法律必须被信仰,否则将形同虚设”,但是要使公民、社会组织和国家机关能够自觉的以法律为自己的行为准则,依照法律行使权利、履行义务,必须要有成熟的司法理念作为“信仰”的基础。二、什么是现代司法理念
处于不同发展阶段的社会有着不同的司法理念,司法理念自身也是处于不断的发展完善之中,以适应同样处于不断发展中的经济基础和上层建筑的要求。那么,在全面建设小康社会的现代社会,我们的司法理念又是什么呢?这是个很难准确回答的问题,我国社会进入了全面建设小康社会的新的发展阶段,司法理念自身正在变化,但是根据通说,现代司法理念至少应当包括司法效率、司法中立、司法独立和司法公正这四个方面的内容。
司法效率是指司法机关在司法过程中积极主动的把效率作为所追求的价值取向之一,以快速高效的理念指导司法活动,强调诉讼经济、司法经济,在保证司法公正的前提下尽可能的减少司法成本,减轻国家、社会、个人的讼累。西方国家的著名法谚"迟到的正义不是真正意义上的正义",即是对司法效率理念的生动概括。我们国家的司法机关在近几年着力开展的清理超期限羁押案件等大举措就是对司法效率理念的具体贯彻。司法效率理念的形成有其深刻的经济和社会基础,是社会主义市场经济的客观要求,是以人为本的价值取向的必然结果。
司法中立是指司法机关对于法律实施过程中发生的各种主体之间的各种纠纷,以中立的身份和地位,依公正、科学的司法程序,居中加以解决。要真正树立牢固的司法中立理念,必须在认识上解决两个问题。一是摆正司法的位置。司法的中立地位是司法存在的前提。没有了中立,也就没有了司法存在的必要性,而没有中立的司法裁判职能的政治体制、法律体制,是一个不符合现代政治文明发展方向的体制。二是维护司法的被动性。按照现代司法理念,法官的角色定位应当是裁判者,其基本职能应当是居中裁判。法官应当始终以超然的态度,把被动性原则和中立性原则作为履行职务行为的基本出发点。
关于司法独立或独立审判原则的基本要求和内容,众多学者各持己见,但主要包括三个方面:一是外部独立,二是内部独立,三是精神独立。外部独立体现在司法职能的独立和司法机构的独立上。内部独立包括三项内容:第一,不同法院之间的独立,即同级法院之间、上下级法院之间在各自的管辖范围内相互独立;第二,审判组织之间的独立,即合议庭、审判委员会之间在各自的权限范围内相互独立;第三,法官之间的独立,即法官裁判案件时不受其他法官的影响。精神独立,实质上就是指法官个人人格方面的独立。法官应当具备独立思考的精神,有独立承担责任的勇气,有独立分析和处理问题的能力。
司法公正包括程序公正和实体公正。这在实践中经历了一个认识和探索的过程。首先是从"重实体、轻程序"到"实体与程序并重",因为程序公正是"看得见的正义",没有公正的程序,或者程序得不到严格遵循,即使做到了实体公正,也容易引起人们的怀疑和猜测。当前,在推进法官职业化建设进程中,还应当把形象公正纳入到司法公正的理念中来。形象公正的核心内容是:超然、中立、独立、理智、廉洁和文明。
笔者认为,除以上四个方面的内容外,我们还应确立坚持党对司法的领导的理念。
党的领导这一概念有着极为丰富的内涵,片面地理解党的领导,把党的领导看着是党委的领导或某位书记的领导,实际上是把党的领导庸俗化,歪曲了党的领导。
人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、法律监督权不能脱离党的领导。司法机关的职权是法律赋予的,我国的法律是社会主义性质的法律,是我国工人阶级和广大人民群众意志的集中体现,它是在党的领导下制定的,是党的方针、政策的国家意志化,并且是在党的领导下组织实施并保证执行的。法律的阶级性就决定了司法机关及其执法活动都不能脱离党的领导,脱离了党的领导,司法机关及其执法活动就失去了政治前提和根本保障。
党的领导并不是直接领导人民法院、人民检察院行使审判权、法律监督权,否则党的领导就陷入了事务化和琐碎化、庸俗化。所以党的领导必须是大政方针的领导,是政治的、思想的和组织的领导,而不是对人民法院、人民检察院审判权、法律监督权的具体指挥和干预,那种强调人民法院、人民检察院在具体事务上必须置于党的绝对领导下的观点与我国宪法精神和党章规定是相背离的,是不符合三个代表重要思想的。
独立行使审判权、法律监督权与坚持党的领导在性质、目标等方面本来就是同一的,坚持党的领导就要求人民法院、人民检察院依法独立行使检察权,严格按照法律办事,切实履行法律监督职责;独立行使审判权、法律监督权就是对党的领导的坚持和拥护。
中国共产党是人民民主专政的社会主义中国的执政党,是全中国人民利益和意志的忠实代表;人民法院、人民检察院是人民民主专政的社会主义中国的国家审判机关和法律监督机关,是人民民主专政的工具,其依法独立行使审判权、法律监督权所依据的便是代表全体人民利益和意志的宪法和法律,因此,我国司法机关带有鲜明的人民民主专政的属性,与党的人民民主专政性质有同一性。
党在社会主义初级阶段是建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家。其途径是通过建立社会主义市场经济体制,强化依法治国等改革措施来推进。司法机关依法独立行使司法权从运作特征上看是以审判和法律监督为主线,但从目标上看,是为保障社会主义市场经济服务,为实现党的建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家的基本目标服务的。
三、倡导现代司法理念解决当前司法困境
虽然我国宪法第一百二十六条规定,人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉;第一百三十一条规定,人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,但宪法的这些条款在实践中受到挑战。地方各级司法机关的经费都是依赖于当地政府,由此带来的弊端是,各地地方政府或有关部门基于利益干预当地的司法审判权。这极大地危害了国家司法权的统一行使和司法的公正性,这也使法院处于两难的境地,在夹缝中求生存。一方面,法律和社会要求司法机关必须公正;另一方面,由于现行体制的制约又不得不屈从于地方政府。前几年各地法院争管辖的特别多,就是最直接的反映,最高法院为此多次作出司法解释来解决管辖权的争议问题。法院执行难的问题一直没有得到明显好转,地方政府的干涉是一个最重要的原因。
我国现行司法体制是计划经济的产物。在计划经济形态下,对人、财、物的调配与使用在宏观上是由国家统一执掌的,但在具体实施过程中却是各级分级管理,司法体制严重依赖国家的行政管理体制,甚至可以说,司法权只是与行政权相对分离。随着社会主义市场经济的建立,现行的司法体制已经越来越不相适应。
独立的、受尊重的司法机构是在我们的社会正义所必需的。对司法机构的尊重和不干涉不是对司法机关或法官、检查官个人的事,而是对法律的态度。培植民众的法律至上、法律至威的观念是法律文化的精髓,是实现法治国家的必要条件。目前,对司法权威的挑战主要来自于现行的司法体制和新闻舆论的负面影响等。因此,我们应当大力倡导现代司法理念,推进司法改革,以解决社会发展中不可避免的司法困境。
笔者认为,倡导现代司法理念,推进司法改革要循序渐进,因为现行司法体制本身其实也是一直在改革,基本上还是能跟上社会发展步伐的;而且司法制度属于国家的根本法律制度之一,如果改革幅度过大,在一定时期内会给国家和社会带来较大的负面影响。同时,笔者还认为,由于司法机关及其工作人员现代司法理念的加强,法院、检察院与政府的关系将进一步的得以厘清;而民事执行权将从法院剥离。
各级人民法院、人民检察院与当地政府之间的困境,已成为司法改革的热门话题。固然有法官、检察官的任免、管理还要参照公务员条例,地方政府的财政部门对同级法院钳制过多等等这些,但一些地方的司法机关及其工作人员自身的利益本位也在起着负面的作用。比如子女入学、入托问题,办公用水、用电问题等,在这些方面受到钳制在一定程度上也有法官、检察官个人的权力寻租在推波助澜的原因。因此,司法机关及其工作人员应该通过合法途径维护合法权益,而不应继续以牺牲独立的审判权和检察权来换取。当然,正是因为司法机关及其工作人员这方面的司法理念正在不断增强,笔者才会得出以上的论断。
至于民事执行权将从法院剥离,是基于司法中立的现代司法理念和对宪法的本意的理解。我国宪法明确规定,人民政府是国家权力机关的执行机关,而人民法院、人民检察院是审判机关和法律监督机关,因此司法机关本身并无执行的权能。因此,在刑事诉讼中,人民政府承担着主要的执行权力。如果没有民事诉讼法的明确规定,我们甚至可以认为法院正在侵犯政府的权力。而且,中立的法院在很难保持中立的执行事务中往往会因为主动履行职权而面临尴尬局面,与司法中立的现代司法理念发生碰撞。
注释:
①司法部国家司法考试中心编审:《国家司法考试辅导用书. 第一卷》,法律出版社2003年版,第67页。
试论现代司法理念的内涵及其深化
试论现代司法理念的内涵及其深化
/ 一、理念及司法理念
如果单从字面进行阐释,理念可以作理想、信念的理解,也可以作原理、观念的理解。可见,在不同的语境中,理念的含义会有所不同。本文的主旨是对现代司法理念进行探讨, 而司法是一种国家法律制度,因此本文中的理念的解释应取后者。
司法理念可以作司法原理、司法观念的理解,那么其是否可以和传统的理论对接呢?笔者的观点是肯定的,笔者认为司法理念属于法律意识的范畴,是对法律意识的发展和深化。
按照通说,法律意识是指人们关于法律现象的思想、观念、知识和心理的总称,是社会意识的一种特殊形式。法律意识与其他法律现象,如法律规范、法律制度、法律行为等,既有有机的联系,又有相对的独立性。按照历史唯物主义的观点,一方面,法律制度和法律意识作为上层建筑的有机组成部分,都要受到经济基础的制约;另一方面,在法律意识与法律制度相互之间,法律意识又相对独立与法律制度,它可能先于法律制度而存在,也可能滞后于法律制度的发展。将司法理念与法律意识的内涵作一比较,不难得出这样的结论:司法理念也就是关于的法律意识。
“法律意识本身在结构上可以分为两个层次:法律心理和法律思想体系。法律心理是人们对法律现象表面的、直观的感性认识和情绪,是法律意识的初级形式和阶段。法律思想体系是法律意识的高级阶段,它以理性化、理论化和体系化为特征,是人们对法律现象进行理性认识的产物,也是人们对法律现象的自觉的反映形式。”①由此可见,司法理念所包含的司法原理、司法观念分别属于法律思想体系和法律心理的范畴。由于司法观念的不稳定性,对其研究势必需要较为深厚的理论功底,本文主要是从司法原理的角度对司法理念展开探讨,因此下文中的司法理念是作狭义的理解的。
司法理念作为一种哲学属于一种实践理性,在司法实践中具有重要意义。首先,系统成熟的司法理念是司法制度的基础。理论准备不足会导致立法的矛盾、混乱和缺乏可操作性,也会带来法律和制度的不稳定性。其次,司法改革需要司法理念的变革作为先导,否则司法改革将会因为自身的随意性而不得不经常停下来做制度上的修补。
再次,理念的匮乏会导致信仰的危机。“法律必须被信仰,否则将形同虚设”,但是要使公民、社会组织和国家机关能够自觉的以法律为自己的行为准则,依照法律行使权利、履行义务,必须要有成熟的司法理念作为“信仰”的基础。
二、什么是现代司法理念
处于不同发展阶段的社会有着不同的司法理念,司法理念自身也是处于不断的发展完善之中,以适应同样处于不断发展中的经济基础和上层建筑的要求。那么,在全面建设小康社会的现代社会,我们的司法理念又是什么呢?这是个很难准确回答的问题,我国社会进入了全面建设小康社会的新的发展阶段,司法理念自身正在变化,但是根据通说,现代司法理念至少应当包括司法效率、司法中立、司法独立和司法公正这四个方面的内容。
司法效率是指司法机关在司法过程中积极主动的把效率作为所追求的价值取向之一,以快速高效的理念指导司法活动,强调诉讼经济、司法经济,在保证司法公正的前提下尽可能的减少司法成本,减轻国家、社会、个人的讼累。西方国家的著名法谚"迟到的正义不是真正意义上的正义",即是对司法效率理念的生动概括。我们国家的司法机关在近几年着力开展的清理超期限羁押案件等大举措就是对司法效率理念的具体贯彻。司法效率理念的形成有其深刻的经济和社会基础,是社会主义市场经济的客观要求,是以人为本的价值取向的必然结果。
司法中立是指司法机关对于法律实施过程中发生的各种主体之间的各种纠纷,以中立的身份和地位,依公正、科学的司法程序,居中加以解决。要真正树立牢固的司法中立理念,必须在认识上解决两个问题。一是摆正司法的位置。司法的中立地位是司法存在的前提。没有了中立,也就没有了司法存在的必要性,而没有中立的司法裁判职能的政治体制、法律体制,是一个不符合现代政治文明发展方向的体制。二是维护司法的被动性。按照现代司法理念,法官的角色定位应当是裁判者,其基本职能应当是居中裁判。法官应当始终以超然的态度,把被动性原则和中立性原则作为履行职务行为的基本出发点。
关于司法独立或独立审判原则的基本要求和内容,众多学者各持己见,但主要包括三个方面:一是外部独立,二是内部独立,三是精神独立。外部独立体现在司法职能的独立和司法机构的独立上。内部独立包括三项内容:第一,不同法院之间的独立,即同级法院之间、上下级法院之间在各自的管辖范围内相互独立;第二,审判组织之间的独立,即合议庭、审判委员会之间在各自的权限范围内相互独立;第三,法官之间的独立,即法官裁判案件时不受其他法官的影响。精神独立,实质上就是指法官个人人格方面的独立。法官应当具备独立思考的精神,有独立承担责任的勇气,有独立分析和处理问题的能力。
司法公正包括程序公正和实体公正。这在实践中经历了一个认识和探索的过程。首先是从"重实体、轻程序"到"实体与程序并重",因为程序公正是"看得见的正义",没有公正的程序,或者程序得不到严格遵循,即使做到了实体公正,也容易引起人们的怀疑和猜测。当前,在推进法官职业化建设进程中,还应当把形象公正纳入到司法公正的理念中来。形象公正的核心内容是:超然、中立、独立、理智、廉洁和文明。
笔者认为,除以上四个方面的内容外,我们还应确立坚持党对司法的领导的理念。
党的 领导这一概念有着极为丰富的内涵,片面地理解党的领导,把党的领导看着是党委的领导或某位书记的领导,实际上是把党的领导庸俗化,歪曲了党的领导。
人院、人民检察院依法独立行使审判权、法律监督权不能脱离党的领导。司法机关的职权是法律赋予的,我国的法律是社会主义性质的法律,是我国工人阶级和广大人民群众意志的集中体现,它是在党的领导下制定的,是党的方针、政策的国家意志化,并且是在党的领导下组织实施并保证执行的。法律的阶级性就决定了司法机关及其执法活动都不能脱离党的领导,脱离了党的领导,司法机关及其执法活动就失去了政治前提和根本保障。
党的领导并不是直接领导人民法院、人民检察院行使审判权、法律监督权,否则党的领导就陷入了事务化和琐碎化、庸俗化。所以党的领导必须是大政方针的领导,是政治的、思想的和组织的领导,而不是对人民法院、人民检察院审判权、法律监督权的具体指挥和干预,那种强调人民法院、人民检察院在具体事务上必须置于党的绝对领导下的观点与我国精神和党章规定是相背离的,是不符合重要思想的。
独立行使审判权、法律监督权与坚持党的领导在性质、目标等方面本来就是同一的,坚持党的领导就要求人民法院、人民检察院依法独立行使检察权,严格按照法律办事,切实履行法律监督职责;独立行使审判权、法律监督权就是对党的领导的坚持和拥护。
中国共产党是人民民主专政的社会主义中国的执政党,是全中国人民利益和意志的忠实代表;人民法院、人民检察院是人民民主专政的社会主义中国的国家审判机关和法律监督机关,是人民民主专政的工具,其依法独立行使审判权、法律监督权所依据的便是代表全体人民利益和意志的宪法和法律,因此,我国司法机关带有鲜明的人民民主专政的属性,与党的人民民主专政性质有同一性。
党在社会主义初级阶段是建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家。其途径是通过建立社会主义市场经济体制,强化依法治国等改革措施来推进。司法机关依法独立行使司法权从运作特征上看是以审判和法律监督为主线,但从目标上看,是为保障社会主义市场经济服务,为实现党的建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家的基本目标服务的。
三、倡导现代司法理念解决当前司法困境
虽然我国宪法第一百二十六条规定,人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉;第一百三十一条规定,人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,但宪法的这些条款在实践中受到挑战。地方各级司法机关的经费都是依赖于当地政府,由此带来的弊端是,各地地方政府或有关部门基于利益干预当地的司法审判权。这极大地危害了国家司法权的统一行使和司法的公正性,这也使法院处于两难的境地,在夹缝中求生存。一方面,法律和社会要求司法机关必须公正;另一方面,由于现行体制的制约又不得不屈从于地方政府。前几年各地法院争管辖的特别多,就是最直接的反映,最高法院为此多次作出司法解释来解决管辖权的争议问题。法院执行难的问题一直没有得到明显好转,地方政府的干涉是一个最重要的原因。
我国现行司法体制是计划经济的产物。在计划经济形态下,对人、财、物的调配与使用在宏观上是由国家统一执掌的,但在具体实施过程中却是各级分级管理,司法体制严重依赖国家的体制,甚至可以说,司法权只是与行政权相对分离。随着社会主义市场经济的建立,现行的司法体制已经越来越不相适应。
独立的、受尊重的司法机构是在我们的社会正义所必需的。对司法机构的尊重和不干涉不是对司法机关或法官、检查官个人的事,而是对法律的态度。培植民众的法律至上、法律至威的观念是法律文化的精髓,是实现法治国家的必要条件。目前,对司法权威的挑战主要来自于现行的司法体制和新闻舆论的负面影响等。因此,我们应当大力倡导现代司法理念,推进司法改革,以解决社会发展中不可避免的司法困境。
笔者认为,倡导现代司法理念,推进司法改革要循序渐进,因为现行司法体制本身其实也是一直在改革,基本上还是能跟上社会发展步伐的;而且司法制度属于国家的根本法律制度之一,如果改革幅度过大,在一定时期内会给国家和社会带来较大的负面影响。同时,笔者还认为,由于司法机关及其工作人员现代司法理念的加强,法院、检察院与政府的关系将进一步的得以厘清;而民事执行权将从法院剥离。
各级人民法院、人民检察院与当地政府之间的困境,已成为司法改革的热门话题。固然有法官、检察官的任免、管理还要参照公务员条例,地方政府的财政部门对同级法院钳制过多等等这些,但一些地方的司法机关及其工作人员自身的利益本位也在起着负面的作用。比如子女入学、入托问题,办公用水、用电问题等,在这些方面受到钳制在一定程度上也有法官、检察官个人的权力寻租在推波助澜的原因。因此,司法机关及其工作人员应该通过合法途径维护合法权益,而不应继续以牺牲独立的审判权和检察权来换取。当然,正是因为司法机关及其工作人员这方面的司法理念正在不断增强,笔者才会得出以上的论断。
至于民事执行权将从法院剥离,是基于司法中立的现代司法理念和对宪法的本意的理解。我国宪法明确规定,人民政府是国家权力机关的执行机关,而人民法院、人民检察院是审判机关和法律监督机关,因此司法机关本身并无执行的权能。因此,在刑事诉讼中,人民政府 承担着主要的执行权力。如果没有民事的明确规定,我们甚至可以认为法院正在侵犯政府的权力。而且,中立的法院在很难保持中立的执行事务中往往会因为主动履行职权而面临尴尬局面,与司法中立的现代司法理念发生碰撞。
注释:
①司法部国家司法考试中心编审:《国家司法考试辅导用书. 第一卷》,法律出版社2003年版,第67页。
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论依法执政的思维方式和工作方式演讲范文
党的十六大不仅将建设社会主义法治国家作为政治文明的主要内容,还进一步提出为建设法治国家,执政党要不断提高依法执政的能力问题。这是对党的执政方式提出的新要求。
对于生活在一个长期缺乏法治文明的国度,又一直习惯于行政命令式领导方式的政党,其执政方式向依法执政转变,必然要求其思维方式和行为方式的转变。
传统的思维方式是政治斗争式思维方式,是在战争年代形成,但却不合时宜的在和平年代光大起来的思维方式。它强调“以阶级斗争为纲”,强调政治斗争的至上性,强调法律对政治的依附性。人类历史已经表明,没有法律的政治是危险的政治,是缺乏理性的政治。法治之所以是社会文明进步的标志,是政治文明的主要内容,就是因为法治将政治行为规范化、公开化、程序化和民主化。它将专制时代政治斗争的权术与阴谋转化为和平的、程序化的博奕与妥协。走向法治时代的领导者,“依法执政”就要逐步形成法律思维方式:
第一,合作思维。“依法执政”的“法”是以国家意志的方式表现来的各阶级、阶层利益的综合,它们是各阶级、阶层基于利益而进行博弈、妥协、合作的产物。因此,依法执政要改变行政命令或政治斗争式的思维方式,建立合作和妥协的思维方式。因为政治斗争式思维方式主要强调阶级之间的斗争,而法律式思维方式则主要强调的是阶级之间的合作。一切政治斗争都是为了夺取政权和巩固政权,而法律则是试图在各个阶级或阶层之间寻求妥协,维持一个和平的休战状态。近代以来每当一个新的国家建立时,往往都要制定、颁布宪法和法律,不仅把战胜者的意志通过一定程序转变为国家意志,同时还会对战败者作出一定的让步,把战败者的部分意志要求也吸纳到国家意志中,使白热化的阶级斗争演变为暂时的阶级合作。在和平年代,通过修改宪法和法律,将更多的阶级和阶层的利益整合起来,实现各阶层人民的团结与合作更是国家稳定与繁荣的保障。党的十六大进一步扩大了党的阶级基础和社会基础,作为执政党的中国共产党就更要善于倡导合作精神,协调利益关系,实现统揽全局的领导核心作用。因此,“依法执政”就要学会合作式思维,通过让步团结更多阶层,通过协商整合公众意志,并将之上升为国家意志――法律。
第二,权利思维。法律的核心问题是权利,一切法律活动都是围绕权利的实现而展开。所谓权利思维就是执政者要增强人权意识,清除封建义务本位的思想,保障和发展人权,保护宪法和法律规定的公民权利。而政治思维方式的核心是权力问题,一切政治活动都是围绕权力的运行而展开。虽然权力运用得当可以为权利的实现创造有利条件,但由于权力本身具有自腐性,因而常常造成对权利的威胁与侵害。所以,现代宪法、行政法、诉讼法等公法的设立,旨在捍卫权利,抵抗权力的不当侵扰。因此,权利思维方式不仅要增强人权保障意识,而且还必须摒弃权力无限和权大于法的观念,牢固树立权力有限观和权力受制约的意识,明确自己手中的权力是有限职权,是人民通过宪法和法律所赋予的,要“保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”(十六大报告语),同时权力必须在宪法和法律规定的范围内行使,任何法外之权,滥用职权,或者职权不作为都违背权力授予者的本意,都是违法行为,甚至是犯罪行为。
第三,稳定思维。政治的思维方式是多变和灵活。有些封建统治者为了达到统治的目的,甚至可以不择手段,玩弄权术,背信弃义。法律的思维方式则是趋于保守和稳定,反对朝令夕改和没有连续性。政令的频繁变动和溯及既往会导致执政者的信誉下降和人们对行为结果的未卜心理,尤其是影响私人权利的政策的突然变化,必然成为有权势而胆大妄为者的专利,也必然成为社会上勤奋而信息不灵通的那一部分人的圈套。法律反对那种脱离法律的所谓灵活性,它追求一般性或普遍性。法律的这一特点要求执政者要具有稳定的思维方式,将具有前瞻性的改革决策与立法结合起来,保持改革的系统性和连续性。同时,要求执法行为要公正,同样的情况应同样地对待,不同的情况不同对等,法律面前人人平等。
行为方式是受思维方式支配的行为模式。依法执政的领导方式要求执政者的行为方式必须符合法律规范,体现法治的原则。笔者认为,依法执政的行为方式起码具有以下几个特征:
第一,间接式。即执政党不是代替人民执政,而领导和支持人民当家作主;党的组织不是代替国家政权,而是通过国家政权实现党的领导。与此相对立的则是直接式领导方式,即以党治国,以党代政,以党代法,政党利益高于民众利益,政党意志高于国家法律,政党权力高于一切,政党机构包办一切。邓小平同志曾就此情况尖锐指出:我们共产党绝不能像国民党那样搞“以党治国”,因为那是“麻痹党、腐化党、破坏党,使党脱离群众的最有效的办法”。(邓小平文选 第一卷第10页。北京:人民出版社,1993)。江泽民同志在1989年9月26 日中外记者招待会上也郑重宣布:“我们绝不能以党代政,也绝不能以党代法。这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题,我想我们一定要遵循法治的方针”。间接式的领导方式,要求党在总揽全局、协调各方的基础上,支持人大依法履行国家权力机关的职能;支持政府依法行政;支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能;支持各人民团体依照法律和各自的章程开展工作。公民、法人、机关、组织都依法行使权利(职权),履行义务(职责),使体现党和人民意志的宪法和法律从应然状态转化为实然状态,就是在更高层次上实现了党的领导。
第二,宏观式。党对社会主义建设事业的领导是全面性的,但全面性不等于事无巨细,事必躬亲。依法执政不等于依法行政。后者是指政府(主要是行政机关)根据宪法和法律规定的权限和职责和程序所进行的,区别于立法和司法的,国家和社会事务管理活动,其特点是微观性和具体性;而前者是宏观式的领导。正如十六大报告所说:“党的领导主要是政治、思想和组织领导,通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用”。“党委在同级各种组织中发挥领导核心作,集中精力抓好大事,支持各方独立负责、步调一致开展工作。”这种宏观式领导方式主要表现为,把党的主张,党的基本理论、路线和方针政策经过法定程序上升为国家意志,变为国家法律,并带头自觉遵守这些法律,领导广大人民群众依法办事,保证国家各项工作都依法进行。
第三,程序式。程序是制度化了的方式和过程。法律程序是法律关系主体在实施法律行为时,必须遵循的方式和过程的总称,是实现实体权利和义务的合法方式和必要条件。马克思早就说过:程序是“法律的生命形式,因而也是法律的内部生命表现”(《马恩选集》第1卷第178页)。法律程序的价值就在于其以公开的形式给人以公正感,它即能约束权力行使者的恣意妄为,也为所有利益相关者提供参与的机会。程序将利益冲突的解决以文明的方式表现出来,排除了领导行为的恣意、鲁莽和专断。政治文明的主要内容之一就是政治领导行为的法律化和程序化。因此,依法执政在领导者的行为方式上就表现为依程序执政,不仅党的主张要经过法定程序才能上升为国家法律,党组织推荐的人选也必须经过法律程序才能成为国家政权机关的领导人;不仅领导和决策要经过法定的信息收集和反馈程序(包括公示制度和听证制度等),而且对权力的监督和制约也要依靠严密的制度和程序。遵循程序是法治的表现,党的领导行为的程序化,将增强民众对法律的信仰,提高党的作为执政者的威信。作者:中共河北省委党校政法部
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论依法执政的思维方式和工作方式
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