关于法律援助文化建设工作的思考
文化是民族生存和发展的根本力量,文化力日益成为现代社会发展的精神动力、智力支持和思想保证,是国家软实力的根本体现。党的十七大明确提出:“要坚持社会主义先进文化前进方向,兴起社会主义文化建设新高朝,激发全民族文化创造活力,提高国家文化软实力”。可见,文化是竞争力的越来越重要的支撑,文化建设必将迎来前所未有的高潮。
从广义上讲,文化是指人类社会实践过程中所创造的物质财富和精神财富的总和。从狭义上讲,是指人类精神生产力和精神产品,包括一切社会意识形式:如自然科学、技术科学和社会意识形态等。中国古代,“文化”是文治、教化的总称。《易·贲卦》中说:“观乎天文,以察时变;观乎人文,以化成天下。”这是中国历鸣上文化概念的最早起源。在西方,“文化”的本义是指人对自然界的有目的的影响以及人类自身的教育、训练和培养。那么什么是法律援助文化呢?法律援助文化是法律文化的重要组成,是人们在法律援助实践中所创造的事与物,以及基于这些事与物而形成的习惯,其核心是这些事与物的汇集。简言之,法律援助文化就是关于法律援助的文化。
法律文化的研究在十几前形成了一个高潮,后又逐渐式微,目前又有升温趋势。而法律援助文化的研究尚游离于人们的视野之外。今年以来,我们在此方面作了一些探索和实践的尝试,不揣卑陋,在此求教于同道。
我们认为,法律援助文化具有四大功能:凝聚功能、导向功能、激励功能、约束功能。法律援助文化有四个层次:精神文化、制度文化、行为文化和物质文化。
一、物质文化是基础
法律援助物质文化是指以物质形态体现出来的关于法律援助的文化,包括法律援助工作机构的外在容貌、内在布局、技术与装备特色及由此折射出的法律援助工作负责人的特点、风格和作风等。如皋市法律援助中心选址在如城镇福寿路南侧,处于城区交通要道边。临街是接待大厅,门面上方是中心匾牌,匾牌由三部分组成:最左侧是法律援助图标,中间主体部分是“如皋市法律援助中心”黑体中文字,中文下方是“如皋市法律援助中心英文”,右下侧是“服务热线:87288148”,整体格调为红底白字。通过无障碍通道进入候谈和接待合二为一、面积40余平方米的大厅,整个大厅通透明亮。西侧和南侧放有三张三人沙发,配有立式空调、饮水机和报架、宣传资料架,为候谈区。南面白墙上配有蓝色的“如皋市法律援助中心”黑体中文字,上方是法律援助图标,下方是“如皋市法律援助中心英文”。靠墙居中安放有一张1.2m(宽)1m(高)4m(长)的接待台,台上配置2台电脑,可同时容纳3人接待。西侧墙上安有中心工作人员和值班律师公示栏和“如皋市法律援助工作流程”图;东侧墙上是一面1.2m2m的电子显示屏,用于需公示的各项内容。大厅东侧有一间面积20平方米左右的“受理室”,系通过接待符合援助条件的人员,即进入受理室,由中心工作人员发放相关表格,由受援人在此填写。“受理室”配有电脑、桌、椅、资料橱和饮水机。由大厅往南即是两间咨询室即4名中心值班律师办公室,再往南是中心会议室,往南右侧是卫生间,左侧是调解室。从调解室往东即是微机房,微机房往南是中心工作人员办公室、主任室和档案室。中心办公用房10间、面积240平方米左右,布局体现了“功能齐全、划分科学”,环境布置上凸显了温馨、和谐,具有文化品位。
二、制度文化是支撑
法律援助制度文化是指法律援助工作的行为规范的总和,包括制定的关于法律援助工作的规章、规范以及渗透到工作人员思想所共同遵循的道德观念、行为准则等。“一个好的制度可以约束坏人;一个坏的制度可以使好人变坏”。制度文化建设是法律援助文化的骨架部分,起到不可替代的支撑作用,任何一个组织离开了制度就会成为一盘散沙。文化的“柔”必须要由制度化管理的“刚”来支撑。为此,我们从如皋法律援助工作的现状和发展需求出发,以“大家认可”为基点,组织法律援助中心全体人员共同制定了《如皋市法律援助业务办理程序规则》、《如皋市法律援助案件质量检查办法》、《如皋市法律援助案件办案补贴发放办法》、《如皋市法律中心工作人员值班制度》等规章制度,并编印了《如皋市法律援助工作手册》,人手一册,在工作中严格按照《工作手册》要求检查、考核,确保制度的“刚”性。
三、行为文化是关键
法律援助行为文化是指法律援助工作者在工作、学习、娱乐中所产生的文化。行为文化是核心价值观“内化于心、外践于行”的结果,是精神文化在行为方式上的外在表现。我们如皋法律援助中心着力构建“严谨规范、文明友善、学习互助、乐观向上”的行为文化。
严谨规范。认真执行法律法规规定,按照职责、规范、标准办事,坚持公平、公正、公开,在工作中严谨务实,认真负责,一丝不苟,把每项工作、每个环节做细、做实。
文明友善。在言行举止、
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工作交往、人际交往中合乎道德、法律、纪律制度规范,坚持文明接待,平等待人、诚信待人、友善待人。学习互助。构建学习型组织,营造终身学习、团队学习的氛围,做到业务精湛,工作高效,敬业奉献。
乐观向上。保持坚定的信念,健康的心态,阳光的心理,热情、主动、愉快地工作,坦然面对、积极应对各种困难、挑战和压力,始终保持乐观自信,心胸开阔,奋发进取,开拓创新的精神状态。
四、精神文化是核心
法律援助精神文化即有关法律援助工作的价值取向和精神,包括法律援助工作的运行哲学、战略、价值取向,以及由此体现的工作人员的共同追求、共同意志、共同情感等。我们积极引导如皋市法律援助中心全体人员确立“心怀仁爱,以人为本,担当责任,守护公平”的理念,急困难群众所急,想困难群众所想,用“爱心”使困难群众“暖心”、用“耐心”与困难群众“交心”、用“真心”换来困难群众“开心”。
心怀仁爱。仁爱,是儒家思想的核心内容,是中华文化的精华,也是构建和谐社会的道德理念。孔子认为,仁爱是做人的根本。“仁”即爱人,就是一种发自内心的善意,去对人好。法律援助是公平与善良的事业,须怀仁爱之心,方能从事此项公益事业。法律援助工作的“仁爱”既是感性的“爱”,更是理性的“爱”。首先是体现在“无差别性”,即不分亲疏、不分人我,无差别地关爱别人。即无论面对是什么类型的人,喜欢还是不喜欢,只要他们以来访者或求助者的身份出现,都应该给予平等的关爱。这种“博爱”,类似于墨家哲学“兼相爱”的思想。其次是体现在“无条件性”,即来访者或求助者表现出各种不同的行为和情绪反应时,都要无选择接纳它们,而不是只接纳那些积极的情绪排斥另外一些消极的情绪。第三是体现在“无利己性”,即这种仁爱“不以满足自身心理需要为目的”,是职业使然,是代表政府行使职权的需要。
以人为本。坚持以人为本是科学发展观的核心,即在经济社会发展中,把关心人、尊重人、解放人、发展人作为发展的第一要义和根本目的。坚持以人为本,必须把执政为民作为最高价值取向,把人民群众作为最高价值主体,把为人民利益作为最高价值追求,把实现人的全面发展作为最高价值理想。把“以人为本”的价值追求表述为政治学话语,就是要充分实现最广大人民的根本利益;表述为社会学话语,就是要全心全意为人民服务;表述为法学话语,就是要切实尊重和保障人权。具体体现在法律援助工作中,应有两层涵义:首当其冲的就是要以受援人为中心,急受援人所急,想受援人所想,在受援人“最急”上抓落实、在受援人“最怨”上促整改、在受援人“最盼”上动脑筋,切实提高工作水平和办案质量,努力实现受援人利益最大化。其次,以法律援助工作者为重,关心、爱护、培养他们,为他们工作、执业提供了良好的工作场所和环境,并在全省第一家组建了法律援助专家顾问团,为他们的发展提高搭建了良好的平台。
担当责任。什么是责任?责任就是份内应做的事情。也就是承担应当承担的任务,完成应当完成的使命,做好应当做好的工作。责任所系,人人有份;履责担责,人所必为。法律援助制度是指由国家设立专门机构,为经济困难或者特殊案件的当事人减免费用提供法律服务的一项法律制度。法律援助是政府和社会的共同责任。作为这项神圣事业具体的实施者,司法行政部门和法律援助工作者必须义不容辞地担起责任。责任是一种客观需要,也是一种主观追求;是自律,也是他律。无论是道德责任,还是法定责任,都不以个人意志为转移。不履行道德责任,会受到道德的谴责和良心的拷问;不履行法定责任,会受到法律的追究和制度的惩处。“苟利国家生死以,岂因祸福避趋之”。我们法律援助工作者理应有担当责任的勇气,更要有敢于负责的决心和能力。
守护公平。法律援助制度其实质是法律扶贫、扶弱,它使人人平等地站在法律面前,实现自己的法定权益。“公平正义”是社会主义和谐社会的题中之义。法律援助对关注民生,实现社会公平正义,维护社会稳定,促进和谐社会建设具有不可或缺的支柱作用。法律援助工作者必须通过自身的履职的责任担当,为弱势群体守护他们应得到的“公平正义”。
法律援助文化建设并不是一朝一夕就能实施并见成效的,应始终贯穿于日常工作和生活中。有些方面如物质文化、行为文化等都应自上而下进行统一规范,以提升整体水平和形象。
一是要导入ci战略理念,努力提升法律援助工作的整体水平和形象。ci战略与企业文化建设密切相关。cis是corporateidentitysystem的缩写,意思是企业形象识别系统,俗称ci。ci由mi(理念识别)、bi(行为识别)、vi(视觉识别)组成。对内,可通过ci设计办公系统、生产系统、管理系统以及营销、包装、广告等宣传形象形成规范设计和统一管理,由此调动每个职员的积极性和归属感、认同感,使各职能部门能各行其职、有效合作。对外,通过一体化的符号形式来形成企业的独特形象,便于公众辨别、认同企业形象,促进企业产品或服务的推广。法律援助机构建设应借鉴银行系统的做法,导入ci战略,自上而下出台一整套建设标准,规范全国或全省法律援助机构建设。
二是要引入iso9002质量管理体系标准,切实提高法律援助案件办理质量。iso(internationalorganizationforstandardization,简称iso)即国际标准化组织,其制定的系列标准,总结了世界各国在质量管理方面的实践经验,是一种结构完整、操作性强的体系标准。该标准不受具体行业和部门的限制,已经被广泛运用于各种类型和规模的组织,在经济和政府的管理领域发挥着日益重要的作用。在法律援助机构贯彻质量管理和质量保证标准,是一项更新管理理念、规范办事程序、进行动态监控、提高工作绩效的全新探索。
三是要积极融入地方文明创建序列,真正树立法律援助工作的社会公正形象。文明创建各类先进是经济、政治、文化、社会和党的建设协调发展,精神文明建设成绩突出,社会广泛认可,在同行业、单位、机关、窗口、村镇、社区中位居前列,由地方党委、政府命名表彰的全市综合性最高荣誉称号。法律援助中心作为政府为社会弱势群体提供法律服务的机构,其形象不仅事关自身形象,而且代表政府的形象,因此更应加强自身形象建设,积极参与地方文明窗口创建工作,以此推动自身规范建设,确立高大形象。
论文:如何完善我国法律援助制度之思考
一、法律援助制度体现平等、公正现代司法理念的内涵。
法律援助,又称法律救助、法律扶助制度。它是指国家为了保证法律赋予公民的各项权利在现实生活中切实得以实现,对某些经济困难或特殊案件的当事人给予减、免费用提供法律帮助的一项法律制度。
法律援助制度起源于15世纪的英国,目前已被在世界上140个国家所接受,并作为一项保障公民权利的原则载入了《世界人权公约》,法律援助制度已经成为现代法治国家的重要组成部分。近年来,随着世界经济的飞速发展和法律建设的日臻完善,法律援助制度亦更加完备和健全。其内容从刑事诉讼扩大到民事诉讼和行政诉讼;其对象从为穷人服务到为中产阶级服务;其形式从法庭代理扩大到预防性服务,法律援助已涵盖国家法制运行的各个环节的不同层面,成为现代法治国家对本国公民必须承担的一项国家责任。
与发达国家相比,我国法律援助制度起步较晚。1994年,1995年11月9日,我国首家政府投资设立的专门办理法律援助业务的律师服务机构——广州市法律援助中心成立。1996年7月,司法部成立了国家法律援助中心,同时中国法律援助基金会也获准成立。1996年后陆续颁布的新《刑事诉讼法》、《律师法》和《老年人权益保障法》,相继以国家立法的形式,对我国法律援助制度基本原则和框架作出了明文规定。司法部于1997年5月颁布了《关于开展法律援助工作的通知》,最高法院、司法部1997年5月下发了《关于刑事法律援助工作的联合通知》,1999年4月下发了《关于民事法律援助工作的联合通知》,7月,最高法院下发了《关于对经济确有困难的的当事人予以司法救助的规定》。7月,国务院颁布了《法律援助条例》,标志着我国法律援助工作走上了法制化轨道。此外北京、武汉、广州等地方也出台了各自的法律援助试行办法。至上半年,全国已建立各级法律援助机构5000多个。
法律援助制度的价值追求,或者说,其体现平等、公正现代司法理念的内涵,其理论根据有如下几点:第一,出于人道主义和慈善的理由,需为社会中的弱者和穷人提供法律服务。历史地看,法律是社会关系的调整器,也是各种社会集团权力斗争和利益平衡的产物。现代法律以权利为本位,更是集中体现了保护弱者以对抗力集团,保护公民社会利益而限制政治公权的价值取向。第二,提供这种服务,是为保证司法机器的恰当运行、实现司法公正所必不可少。在法治国家,公民权利的实现和保护皆有赖于司法途径(即司法救济),则司法公正是至为重要的。司法公正的内涵是以正当程序达成实质正义,正当程序包括了两个基本点:任何公民都有依其需要向法院起诉的权利和诉讼中当事人地位的实质平等。法律援助制度正可成为支撑正当程序的基石,诉讼费用的援助消除了阻滞贫困公民向法院起诉的障碍,律师援助创造出当事人地位实质平等的结果。第三,法治国家里,公民的平等权首要的和集中的表现为法律面前的平等,即平等的法律服务和法律保障的权利。“法律面前人人平等”是当今世界各国宪法普遍遵循的一项基本原则。虽然法律援助待遇在分配上不可能做到绝对地平均,但各社会成员在享受这种待遇的机会和权利上呈现着显著的机会均等和利益均享,如任何一位社会成员,当其无力支付聘请律师费用而又需要律师帮助时,都可以均等地获得法律援助的机会和权利,而这种将相对稀缺的律师服务资源从高收入阶层转到贫困者身上的过程,也就是公平分配社会权利资源而实现“福利国家”和“生活质量提高”的过程。
二、我国法律援助制度的存在的问题。
我国的法律援助制度还只是刚刚起步,还远远不能满足社会的需求,我国法律援助制度还存在许多亟待解决的问题。
1、法律援助主体力量不足,不能满足社会对法律援助的需求。
据统计,我国城市贫困人口有万,农村贫困人口有6500万,共8000万。如果按贫困人口中1‰的人需要法律援助计算,则每年有8.5万件法律援助案件。又据共青团中央有关部门统计,全国0至14周岁的未成年人有3亿多,按万分之三需要法律援助计算,每年有3万多件。另据中国残疾人联合会调查结果,我国残疾人6000万,按1‰计算,每年需要法律援助18万件。另外据《1999年中国统计年鉴》的统计,到1998年底我国约有65岁以上的老年人口9240万,按1‰计法律帮助,有9.2万多件案件需要办理。上述几项相加,每年大约有38.7万件法律援助案件等待办理。以上计算方法有交叉,但仍属极为保守的数字。因为以上的计算比例可能大大低于世界的比例,绝大多数的法律援助案件需要律师提供帮助,按每位律师每年无偿办理1件-2件案件计,现有10万多名律师只能办理10万-21万件案件。可见,法律援助的现实是供给远远无法满足需求。根据《律师法》和司法部《关于开展法律援助的通知》的规定,提供法律援助的主体主要是律师、公证员和基层法律工作
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者。目前我国提供法律援助的几种组织形式包括政府性质的法律援助机构、律师事务所内设的法律援助中心和民间法律援助机构。无论采取何种形式,律师无疑是提供法律援助的主要力量。但是,律师在提供法律援助中存在以下问题:专职的法律援助律师少;普通律师缺乏提供法律援助的积极性;法律援助案件的服务质量总体上低于有偿服务的质量。由于律师力量不足,在一些经济不发达的地区,法律援助工作跟不上,受援率较低,只有65%。总之,供需之间的矛盾是当前法律援助实施过程中最突出的问题。2、在司法实践中,存在随意扩大和缩小司法救助范围的倾向。
因有关法律法规、司法解释不够具体明确,加之在审判实践中审判人员司法理念不一,司法实践中存在两种不良倾向:一是滥用司法救助,对一些不够司法救助条件的当事人适用司法救助,诉讼费实行减、缓、免的比例过高。二是限制司法救助,一些符合条件的当事人本应当得到但没有得到司法救助,造成制度的虚置。另一方面,对于受援助者的条件都有十分严格的限制,实际上就大大限制了受援者的范围,使相当一部分人的合法权益无法得到真正的保障。
3、法律援助的经费短缺,人民法院负担过重。
关于法律援助的资金来源,各国无一例外地都由政府拨款支持这一事业。由于我国的法律援助主要是政府行为,原则上应由各级政府纳入年度财政开支预算,每年拨出专项援助经费,以体现国家对受援者承担的责任。法律援助又是一项社会公益事业,从我国的实际出发,可以考虑设立一项专门用于法律援助的基金,接受社会上热心此项事业的公民和单位的自愿捐助,包括国内外的捐助。此外,有条件的地方,可以从律师协会的会费中提取一定比例作为法律援助基金,以体现律师协会对社会承担应尽的责任。但是,由于中国还处处于社会主义初级阶段,生产力还不够发达,国家财政压力很大,所以不可能为法律援助机构支出大量费用。另外,国内还没有能够发展出一套完善的社会捐助机制,社会捐款助的途径还不通畅,尽管一些援助机构能够从国外基金会获得一定的资助,但是国外资金的不稳定和不充足性,使得靠国外的资金来源只能是权宜之计。因此,各法律援助机构,尤其是民间法律援助机构,大多都面临着经费严重不足的局面。法院收取诉讼费用是国家财政行为,诉讼费用的收取可以弥补国家财政为办理案件而支出的相关费用。目前,法院的各项审判设施都逐渐进入更新换代期,司法救助制度的实施难免导致法院办公经费与司法救助之间产生互为消涨的关系而影响了司法救助制度应有作用的发挥。
4、立法滞后,现有制度操作性不强。
目前,我国的法律援助制度主要规定在国务院《法律援助条例》,最高法院、司法部的几个通知等,表现为形式分散,不甚集中,较为凌乱,操作性不强,而没有制定统一的《法律援助法》。如《法律援助条例》的受援对象是公民,而最高法院《关于对经济确有困难的的当事人予以司法救助的规定》的受援对象是当事人,受援对象是否包括法人和其他组织,不明确。再如,最高法院《关于对经济确有困难的的当事人予以司法救助的规定》第2条要求当事人“有充分理由证明自己合法权益受到侵害”。从实际情况来看,当事人既然向法院起诉,当然认为自己的案件符合有关条件,然而是否如此最终需要立案法官进行判断。可是一般而言,案件事实情况,只有经过开庭审理法官全面掌握了案件证据情况之后才能确定,要求法官在案件受理环节就作出当事人是否有“充分理由证明自己合法权益受到侵害”的判断,过于苛刻,缺乏合理依据。第4条规定:“当事人请求人民法院予以司法救助的,应当提交书面申请和足以证明确有经济困难的证据材料。”在审判实践中,因为对救助范围的11种情况,什么样的情况,应提交什么样的证据材料,应由哪一级部门出具证明材料,是民政部门出具,还是所在地的办事处、乡镇出具,或是单位出具?没有详细的规定,所以不好把握。
除以上几点之外,中国的法律援助制度还面临着许多外部问题,尤其是政府部门对法律援助工作缺乏足够的重视,普通老百姓对于法律援助服务的具体内容也并不真正了解,甚至社会舆论对于提供法律援助的律师仍有偏见。
三、完善中国法律援助制度的理性思考。
1999年通过的中国宪法修正案,规定了建设社会主义法治国家的奋斗目标,通过的中国宪法修正案规定了“国家尊重和保障人权”,法律援助制度要体现平等、公正现代司法理念的内涵,确保全社会实现公平与正义,在实现法治和保障人权方面发挥重要作用。全国人大应当制定法律援助法,笔者提出以下建议,以期对制定法律援助法有所裨益。
1、法人和其他组织、外国人应列入法律援助的对象,拓宽法律援助的对象范围。
法律援助的对象,作为有权申请法律援助和实际享受援助受援主体,在整个法律援助活动中居于十分重要的位置。对于援助对象包括哪些人的问题,西方社会不论采用哪一种法律援助制度模式的国家,几乎都将援助对象限制在公民或自然人的范围内,法人和社会组织一般不能成为法律援助的对象。对于法人能否成为受援对象的问题,立法不是十分明确,而我国理论界存在两种截然不同的观点。有人主张援助对象只限制在自然人的范围;有人主张援助对象不仅包括自然人,而且包括法人和其他组织。笔者赞成第二种观点,其理由是第一、从完善诉讼民主机制,确保司法公正,以及化解利益纠纷和社会矛盾角度看,有关问题所涉及对象主要还是法人和其他组织,第二、现实社会中,既存在严重经济困难,又急需法律援助的法人和其他组织并不鲜见,其数量和困难程度也不低于自然人。第三、从审判工作实践来看,法人作为司法救助的对象,有先例可循。最高人民法院曾在一定阶段针对特殊的案件,做出过司法救助的规定。如:最高人民法院3月17日法函()20号《关于海南省高级人民法院〈关于减收积压房地产案件受理费申请执行费的请示〉的函》,同意到12月31日止,对海南的积压房地产案件按50%减收案件受理费和申请执行费。这类案件的司法救助对象大都为各商业银行等法人。对于外国人、无国籍人能否成为法律援助对象的问题,学者也有不少争论。有的学者认为,只要是自然人,不论其是何国度的,只要在居住国遇到法律问题需要帮助,并符合获得法律援助的条件,都应当成为被援助的对象;然而有的学者认为,就共同的法律援助制度来说,只有某一国家自己的法律,才能承担对本国公民所承担的权利和义务。因此,外国人、无国籍人不应不分条件、不加区别地一律成为某国家法律援助的对象。对于这个问题,笔者很赞成这样的观点,即“对于外国人是否可作为中国法律援助的对象,这一问题比较复杂。我们认为,可以考虑对刑事案件被告人中经济困难的外国人给予法律援助,因为这涉及到我国刑法的公正实施问题;对于民事诉讼和行政诉讼的外国当事人,如系经济困难的,则应由其所属国籍的国家提供法律援助费用,或者由两国签订了法律援助的司法协助协议相互减免有关费用。”⑦笔者认为,对于无国籍人,从人道主义出发,只要他居住在我国,符合我国法律援助的条件,应视其为我国法律援助的对象。
2、采用属地主义标准,完善法律援助的适用条件。
法律援助的适用条件,即对于如何确认援助对象的标准,世界各国由于经济状况、政治制度和法律援助立法上的差异,对法律援助对象的确定标准有所差异。但共同的标准有两个:一是经济标准,即获得法律援助的当事人,必须达到法律所规定的贫困线(即低于该国或当地政府确定的最低生活标准);二是案情标准,即申请人确实有提出诉讼的理由,而且有充分的事实和证据证明自己的合法权利已经受到侵害或者正在受到侵害在对第二个标准进行审查时,各国均趋向于不能过分严格,不能要求法律援助申请人须有绝对胜诉的把握。即使也有败诉的可能,也就提供法律援助。在美国,凡是收入在贫困线的125%以下,均可申请法律服务公司给予民事法律援助。对刑事被告,所有可能被判刑的,未聘请律师,公设辩护机构都要向其提供法律援助。在英国,民事法律援助比刑事法律援助的审查标准更为严格。民事法律援助的申请者必须经过资力调查和案情调查。资力调查中,申请者必须证明他们“扣除所得税后的”收入和“可自由动用的”资本低于规定的标准。案情调查中,申请者必须“基于合理的理由参与诉讼程序”,并且不能“在该案的特定情形下不合理地接受法律援助”。我国没有法律援助的统一立法,各地经济发展水平不一,各地方确定法律援助对象,所遵循的原则和标准有较大差异。从广州、上海、武汉、北京这四个法律援助工作起步较早,成绩较大的大城市的经验来看,各地确定法律援助对象也主要遵循两个原则,一是要求申请人须为经济困难的公民,二是要求申请人须为已经立案的案件当事人(非诉讼案件除外)。对于法律援助机构如何来确定具体的援助对象,实践中主要存在两种认定援助标准的冲突。一种是“属人原则”,以广州市为代表。即以公民的户口所在地和居住地为标准来确定援助对象。另一种是所谓的“属地原则”,以武汉市为代表。即以诉讼或非诉讼法律事务的发生地为标准来确定援助对象。笔者将二个标准进行比较,认为属地主义更符合中国的国情,属人主义有其局限性。第一,属人主义具有浓厚的地方本位色彩,而这种地方本位色彩所表现出来的狭隘性,与法律援助的公益性,以及保障公民法律服务权利的平等,消除公民由于经济困难而导致的法律服务权事实上的不平等的基本宗旨是相违背的。不仅如此,这种标准确立的结果,必然导致法律的地方保护主义倾向。第二,属人主义的标准与目前异地交往增多的社会经济发展趋势和客观情况也不相吻合。随着人员流动的增大,诉讼和非诉讼事务的发生,往往都不在当事人的户口所在地。以属人原则为标准来确定援助对象,必然使大量急需法律援助的非本地居民得不到应有的法律援助。第三,属人原则将造成较大的浪费。因为以属人原则来确定援助对象,如果涉及本地居民在外地诉讼或非诉讼法律事务的援助,异地办案必然造成较大的经济花费,这也不利于有效地节约援助资金。实行属地原则,有利于国家节省人和力、物力。第四,当前由于人口是由农村流向城市,流向比较发达的沿海地区,总的说来,实行属地原则,城市和沿海比较发达的地区对非本地人的援助要多些,这是扶贫的一种方式,有利于形成良性循环。第五,外地人员到本地来务工,是对本地的发展作贡献,他们遇有需要法律援助的情形,理应依法为他们提供好的法律服务,优化务工环境。在实行属地主义原则中,如何确定“经济困难”的标准是关键。笔者认为,凡当事人有家庭负担的,按其家庭成员经济居住地的标准,如果没有家庭负担的,按其家庭成员经济居住的标准来确定是否无力支付律师费用。实行属地原则,不应当以本地经济发展水平去衡量外地当事人经济是否困难。
3、规定法律援助的机构为法律援助的管理和实施机构,明确法律援助的机构的性质。
《法律援助条例》第5条规定:“直辖市、设区的市或县级人民政府司法行政管理部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构”并规定了其主要职责。但对法律援助机构的性质和组织结构没有明确规定,立法的不完善,导致法律援助机构在设置及运作过程中缺乏法律依据,性质不同,模式不一的法律援助机构存在。我国目前的法律援助机构在实践中存在三种模式。一是代表各级政府的法律援助管理型机构,如1997年5月26日成立的司法部法律援助中心及各地司法局下属的法律援助中心。司法部法律援助中心的职责包括对全国法律援助工作进行业务指导,制定全国性的法律援助规章制度、中长期发展计划和年度工作方案,协调全国法律援助工作事宜等。江苏、广西等将法律援助机构确定为司法行政机关的职能部门;二是法律援助的管理和实施机构,如广州市成立的广州市法律援助中心(隶属司法局,全额拨款的事业单位),负责组织实施广州市的法律援助工作。该机构既为广州市法律援助工作管理机构,又是法律援助工作的具体实施机构。三是各地律师协会成立的法律援助管理机构,如武汉市律师事务所的法律援助工作,主要是法律援助工作管理机构,实施法律援助的具体机构是各律师事务所。此外,司法部还规定:法律援助机构可以与“12348”法律咨询服务机构合署办公。笔者认为第二种观点比较符合中国国情,也比较可行。(1)为保证那些影响较大、案情复杂,耗费时间长的法律援助案件能够得到及时的帮助,须由政府的法律援助机构直接办理。因此,政府法律援助机构应当年月有一批不但业务精,而且没有后顾之忧的公职专家队伍来承办这些案件;(2)各地原来占国家编制的律师事务所中,已经逐步转变为不占国家编制的律师事务所,空下来不少编制,在这一基础上建立政府法律援助机构和公职律师队伍不需另外再增加编制,不会向国家精简人员的精神矛盾;(3)近几年,我国律师等法律服务队伍增长较快,涌现出一大批愿意拿国家薪水专职从事法律援助工作的法律专业人员,从而使建立公职法律援助队伍和政府法律援助机构直接办理部分法律援助案件成为可能;(4)法律援助机构拥有一批公职律师并直接办理部分法律援助业务是许多国家和地区的共同做法,如我国香港地区的法律援助署,美国的联邦法律服务团及联邦和各州的公设辩护机构。
4、扩大法律援助的实施主体,规定法律援助的实施主体的责任形式。
关于法律援助主体的界定问题,国外有两种基本做法:一类是只有律师或专门的法律援助机关从事法律援助。又可细分为所有的律师均有义务,如德国;只有专门从事法律援助的机关才有义务,而其他律师只凭自愿参加,如日本、英国及瑞典等北欧国家。另一类则除了专门的法律援助组织外,还包括其他非营利组织,兼职律师事务所(即正常营业外也从事法律援助)、志愿者等,如美国、加拿大、澳大利亚等。比较而言,第一类有利国家调控,但对国家拨款依赖相对较大;第二类则能广泛利用社会力量进行法律援助,缺点是国家的调控能力不如第一类国家。而从我国法律援助的实践来看,各地法律援助主体皆有各自特点,如广州成立由市政府财政拨款并由专职律师组织的法律援助中心;上海浦东规定所有律师每年至少承办1件法律援助案,费用由律师事务所自行承担;郑州由各律师事务所自行制定并实施法律援助计划;武汉大学成立社会弱者权利保护中心等等。这些援助主体都有着各自鲜明优势和特色,在我国目前经济欠发达,国家财政难以承担一切法律援助费用的情况下,走援助主体多元化道路显然具有重要意义。司法部《关于开展法律援助工作的通知》中,也将法律援助主体的范围界定为律师事务所律师,公证处、基层法律服务机构的工作人员,其他团体、组织、学校的志愿者等。但《通知》对具体形式、权利、义务等缺乏相关规定。我国目前法律援助的巨大需求和律师和现状也决定了法律援助的主体不能局限于执业律师。对于全国13亿人而言,我国现有的10多万律师,仅折合10多万人中拥有一个律师,再加上律师分布与法律援助需求并不呈正比相关分布,更加剧了供求矛盾。
综上所述,我认为实施法律援助的主体及责任形式应为:(1)、法律援助机构的公职律师,由国家财政支付其工资,专门办理法律援助案件,法律援助费用皆由国家财政负担;(2)、合作、合伙开业的执业律师,规定律师事务所每年应承担法律援助案件的法定最低数量,法律援助中心补贴其适当比例的费用(3)、从事法律援助的非营利机构及志愿者,应由法律援助中心核准成立,工作人员可以从当地声誉好的退休司法官员、法律院校师生、其他志愿者中选取,法律援助中心可以解决其适当比例的经费开支;(4)、加快高校法律援助组织的建设,目前北大、武大、复旦、华政、中南等院校都成立了学生法律援助组织,但均有待进一步引导规范。高校的法律援助组织应在法律援助中心登记,并接受法律援助中心的指导监管。
5、多渠道筹集法律援助的资金,建立法律援助经费保障体系。
法律援助是从经济上的帮助入手,以达到保护公民的诉权,使其能够公平地得到司法救济之目的的一种法律制度。这一制度能否生存的关键因素是经济来源——即资金。法律援助制度既然是关系到全国每位公民的基本权利能够平等地、切实地得以实现的一项广泛的社会法制保障建设工程,某经费来源就应当多渠道、多层次筹措,仅由某一方或某一层次来解决,不仅不现实,而且只能是杯水车薪。因此,从我国的国情出发,借鉴国外适合我国实际的一些成功作法,解决我国法律援助的资金问题应主要通过以下途径:
(1)、政府财政支持。政府的财政投入都是其中资金的主要来源渠道,是我国法律援助制度得以实施的根本保证。原因是法律援助作为对社会弱者维护自身合法权益的扶持,本质上是现代法治国家应承担的一种国家义务,况且财政投入拨款列入国家预算,受法律保障和财政机关的监督,其投入和运作具有稳定性、可靠性等其他资金来源无法比拟定之优点。国务院《法律援助条例》将政府拨款列为主要资金来源,但未作具体规定。因此我国应考虑有关法律援助中政府财政支持的具体方式和途径。笔者认为政府给予经费支持可以有多种方式:第一,财政拨款。中央财政和各级地方财政拨款应拨付法律援助专款,主要用于扶持贫困地区的法律援助工作,以保证全体公民平等地享有最低标准的法律援助。第二,政策上的支持。规定律师交纳的税收的一定比例用于法律援助(加拿大规定的比例为75%);对社会各界用于法律援助的捐款给予免税的优惠及其他相关的鼓励政策,如特许发行法律援助的彩票等;制定相应政策,允许法律援助机构对有一定支付能力的受援人收取一定数额的费用等。
(2)、受援人分担费用和非受援的败诉方承担费用。第一,受援人分担费用。这一措施的实质是,就涉及经济方面的援助案件而言,国家通过法律援助的方式,帮助某些当事人“讨回了公道”。当事人也据此获得了一笔可观的经济收益。收益人应当从自己所获得的钱财中拿出一部分,以偿还部分法律援助费用。根据受援人经济状况,采取受援人分担费用提供法律援助是各国的通行做法。但受援人因败诉、或胜诉但未因此而获得经济收益时而免于分担费用,我国也应由财政部门、物价管理部门制定有关政策,让有一定支付能力的受援人根据自身能力分担费用。该费用享受有关税费优惠政策,纳入整体法律援助的经费管理中,专用于办案。第二,非受援的败诉方承担费用。在香港地区,受援人若在民事诉讼中胜诉,败诉的对方当事人被法院裁定必须支付受援人的费用,并且将赔偿金缴到法律援助署中,受援人已经支付的分担费用就可以被发还。在瑞典,当受援人胜诉时,对方当事人通常有责任偿还其全部的法律援助费用,其中包括依照法律规定应由受援人承担的费用分担。最高法院、司法部下发《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》规定:法律援助人员办理法律援助案件所需差旅费、文印费、交通通讯费、调查取证费等办案必要开支,受援方列为诉讼请求的,人民法院可根据具体情况判决由非受援的败诉方承担。此项规定的落实,将大大减少法律援助机构的经费压力。
(3)法律服务行业的奉献。在建立和实施法律援助制度过程中,法律服务业负有特殊使命。表现为:要求法律服务者个人提供一定量的无偿法律援助义务,也可准许法律服务者用捐赠资金的方式来代替免费服务;法律服务机构组织给予一定的经费支持等等。
(4)社会支持。社会力量支持法律援助工作有多种方式:第一,建立法律援助的专项基金,个人、组织、团体直接向法律援助基金会捐款。中国法律援助基金会已于1997年5月26日正式成立。各省、市、自治区也可根据本地区条件依法设立各省的法律援助基金会,地(市)、县也可视各地的情况,设立相应的组织。基金会的基金用途是,在保证基金会本金安全的前提下,使用基金的增值部分,来资助符合基金会宗旨的活动和事业。根据司法部《关于开展法律援助工作的通知》的有关规定,目前接受社会捐赠的范围仅限于境内,不得接受国外、境外的捐赠。显然该规定已不符合社会发展和法律援助事业发展的需要,我国应允许接受国内外的有益于法律援助事业的捐赠。第二,可以借鉴国外的做法,联络一些基金会以及拥有经费的民间组织或社团组织设立某些特定项目的法律援助,如残疾人、消费者、外来务工人员等。第三,动员社会各界的力量支持法律援助,就如同爱心助学,将需要援助的案例刊登于报纸,寻求捐款。
(5)司法保险。可借鉴意大利和北欧的瑞典、丹麦、芬兰、挪威等国推行的诉讼保险制度,即公民个人预料到将来可能介入诉讼纠纷,在还没有发生诉讼纠纷前,每月或每年预先支付一定数额的司法保险费用,一旦将来发生诉讼事项,便可通知保险公司,由保险公司代为支付包括聘请律师费在内的一切诉讼费用。在司法保险的法律关系中,保险公司成为法律援助资金的相对承担者,从而减轻国家负担。
6、树立现代司法理念,处理好司法救助案件。
如何让经济困难的当事人能打官司,打得起官司,并且最终能够保证弱势群体的合法权益得以实现,最大限度地化解社会矛盾,关系到社会的公平和正义,关系到社会的稳定和国家的长治久安。人民法官要树立现代司法理念,公正、高效地处理好司法救助案件。
(1)对弱势群体诉讼先予立案,保障司法救助渠道畅通。法院可设立一个专门接待需要司法救助当事人的窗口,对弱势群体实行优先接待,并及时解答他们的疑问。同时,加强司法救助宣传工作,将关于司法救助的规定及审批程序印成小册子,发给当事人,使经济困难的当事人懂得如何通过法律途径维护自己的合法权益。被确定为司法救助的案件,由立案法官在立案审批表上加盖司法救助印章,快速移送有关业务庭,由相关庭优先安排从快审理。
(2)、进一步加强司法救助案件的审判、执行力度,切实维护弱势群体的合法权益。首先,在诉讼过程中,应对司法救助案件实行优先审理。对被救助对象调查取证确有困难的,经申请可以适当延长举证期限或由审判人员直接调查收集证据。被救助对象在诉讼中遇有特殊困难,法院应准许调整开庭时间、地点,尽可能地改变弱势群体在诉讼中的不利地位,使司法救助真正落到实处。其次,在案件的执行阶段,应对符合司法救助的执行案件实行优先执行。通过采取法律赋予的各种强制措施,加强执行力度,保障生效法律文书的兑现,使受到援助的当事人得到实实在在的好处。
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