浅谈信访的弊端及对策
你能看到多远的过去，就能看到多远的未来。当我们即将举办一个演讲讲座时，不妨先打磨好演讲稿，并熟记演讲稿内容，好的演讲稿可以激发观众的热情，那么该怎样写出优秀的演讲稿呢？由此，有请你读一下以下的“浅谈信访的弊端及对策”，欢迎阅读，希望对你有帮助。
/ 随着我国经济的不断发展，人们在经济社会中的交往日益频繁，由此产生的自然人与自然人之间、自然人与法人、其他组织之间的民事纠纷、刑事纠纷、行政纠纷也呈上升趋势。在处理和解决这种人民内部矛盾过程中，往往通过人民调解、行政执法以及诉讼等程序能够使绝大多数的问题得以圆满解决，产生纠纷的双方当事人对有关职能部门的处理结果也能够欣然接受，其到了既能维护法律权威，又能达到了化解矛盾、解决纠纷的目的。但目前情况下，也有一小部分群众在处理纷争过程中不是采取以上方法，而是采取另外一种应当说比较极端的方法解决问题—上访。并且随着形势的发展出现了所谓的“群体访”、“越级访”、“缠访”，大有愈演愈烈之势，已经成为各级党政机关和有关行政职能部门非常重要和非常头疼的问题。尤其是在每年的“两会”期间，上访问题将成为各级党政部门最敏感、最重要的问题。在市场经济高度发展的今天，之所以会出现这样多的上访现象，原因是多方面的，客观上将确实存在行政执法不严问题、司法裁判不公问题，企事业管理不规范问题，但也存在上访人自身的认识问题以及未达到某种目的而采取的一种方法。不管这种上访的理由是否正当、手续是否完备、问题能否解决，用这种方式处理问题都会给社会带来很大的负面影响。可谓是“有百弊而无一利”。首先，对于上访人来说，不但为上访要花费大量的精力和财力，而且在上访过程中所受到的困难和艰辛有时超出正常人的想象，有的为上访而是农田荒芜、有的为上访而是孩子辍学、有的为上访而流落街头、有的为上访而妻离子散，更有甚者为上访而客死他乡。但最终还是没有达到其所追求的目标。有的即使达到了自己的目的，回想一下为此所付出的代价很可能要大于其所得到的利益。因此，对于上访人来讲选择这样一条解决问题的道路并非明智之举。
其次，对于行政机关来讲，上访扰乱了正常的工作秩序。在上访过程中，由于上访人对所反映问题处理结果不满意，因此，其对处理单位失去信任感，双方的矛盾十分尖锐以致达到了不可调和的地步。在这种情况下，上访人往往认为单单依靠本单位、本部门不能解决问题，只有通过制造更大的声势、聚集更多的人数、采取更过激的行为、使用更严厉的措词、到达更高一级的党政单位信访才能达到其目的。所以，在这种思想引导下，他们往往采取阻拦党政主要领导车辆、关闭行政机关大门、在国家以及党政要害机关静坐，更有甚者还冲击国家有关党政部门、砸毁公共财物，严重影响了党政机关的形象，扰乱了党政机关的正常的工作环境和工作秩序。
第三、上访对我国来讲是一种挑战。由于上访对于一方经济的发展、社会的稳定起着非常重要的作用，再加上各级党政部门都把确保一方平安、稳定工作摆在重中之重的位置，甚至有的地方把处理信访工作与党政主要领导的工作政绩直接挂钩，采用“一票否决”制。因此，各级各部门都对上访问题制定了一系列的应对措施，有的还采取非常规的处理方法，已达到暂缓上访的结果。例如：有的为阻止当事人上访而将上访人员进行24小时监控，使上访人员失去人身自由；有的为阻止上访而采取“收买”的方式先给上访人员一定的经济补偿。这些方法既不符合《》中的“罪刑法定”原则，也不符合《》中的“公平、自愿”原则。另外，随着我国经济的发展和法律体系的不断完善，人们在日常生活中的行为规范绝大都能为法律所调整和制约，而上访则是撇开这些正常的解决渠道，不经过任何的程序、任何约束，一切按自己的主观意愿到任何一级机关解决问题，县解决不了去市里解决，市里解决不了去省里解决，省里再解决不了就进京上访。同样，对于各党政部门来讲，对上访问题的重视程度要远远超过其他方式。这样就给人们造成一种错觉：上访比打官司快、比打官司好解决、比打官司领导重视。所以，对于出现纠纷以后，不管有理没理先上访，不愿意通过诉讼的方式解决问题。这本身就是对我国提出的“依法治国，建立法制国家”伟大方略的挑战。
正是由于上访的这种无序性和随意性，对于上访的管理十分困难，即使在投入大量的人力物力的情况下，信访工作所面临的问题仍非常严峻，信访形势仍不容乐观。更为可气的是在一些大城市，出现了一种新的职业：他们已多年上访（或介绍上访）得到的经验为资本，专门对新的上访者“指点迷津”，并收取一定的介绍费用。他们往往会告诉上访者对所反映的问题应找那个单位，应采取怎样的措施，单位领导的家住哪里，做什么样的车，车牌号是多少，什么时间能找到，俨然一个“万事通”。为这种无序上访起到了“推波助澜”的作用，使本来十分严峻的上访形势更加复杂化。当前，我国的主要任务是加快现代化建设步伐，使全国人民尽快步入小康社会。因此，社会稳定就显得尤其重要。要解决好信访和上访工作，笔者有以下几点想法：
一、正确对待信访，认真善待信访。
目前，各级各部门对信访工作都十分重视，制定并出台了一系列关于处理信访的工作制度，并且还设置专门机构，配备专职人员从事信访工作。但从总体上看，每年的信访案件人呈上升势头，因此信访工作应引起我们的重视。所谓“正确对待”就是要求大家用辩证的观点看待信访，我们既不能害怕信访，或者谈“访”色变，甚至为达到息访的目的而置国家法律和政策于不顾，任意采取办法进行处理；也不能麻痹大意，掉于轻心，过小估计信访的危害性。我们要正确对待和处理信访工作 ，积极引导和帮助信访人员对所反映的问题到有关部门、通过一定的方式和程序加以解决，决不能犯“全盘否定”或“全盘肯定”的错误。所谓“善待信访”就是要求我们增强责任意识和服务意识，切实改进工作方法，坚决防止和克服形式主义、官僚主义，形成勤政为民、求真务实、热情服务的良好风气。怀着对群众深厚的感情，真心实意帮助群众解决生产和生活中的实际问题，切实做到“权为民所用，情为民所系”。工作中要做好深入细致的思想政治工作，提高分析、判断问题的能力，正确处理好改革、发展、稳定的关系，坚持把改革的力度，发展的速度和社会承受程度统一起来。要增强忧患意识，保持清醒头脑，发现不稳定因素要及时做工作，主动化解矛盾。
二、各执法部门要依法行政，从源头上减少信访。
形成信访案件的原因是多方面的，但归根结底是由于对行政执法部门的执法行为不满造成的，这其中虽包括当事人对执法行为的不理解和误解，但确实包括行政执法人员在执法过程中执法不公、违法行政、枉法裁判的现象，这就给上访找到了理由，也为信访的存在提供了生存空间。因此，作为执法部门要在履行职责的过程中，要充分发挥职能作用，用国家赋予其职权更好地为人民服务。工作中要严格依法办事，要做到工作到位而不越位、工作依法而不违法。同时，要根据行政相对人不同的文化程度、不同的心态、不同的原因做耐心细致的思想工作，动之以情，晓之以理，使双方减少对立情绪，多增加一些沟通和理解。这样，就能使很多的矛盾问题在非常平和的气氛中得到解决，从根本上减少信访。
三、建立司法信访制度，把信访纳入法制轨道。
党的“十五大”提出要依法治国，建立法制国家。这应当说是我国文明程度的一大提高，使国家进步的重要标志。其根本要求是要求人们在日常生活中的行为规范都要纳入法制轨道，用法律的规定来调整和约束人们的行动。随着改革开放二十多年的不断发展，我国的法制建设取得里很大的进步，司法体系已逐步完善起来。但对于信访工作来讲却是一个缺陷，也正是由于这一缺陷，目前情况下在一些地方才发生和存在许多的无序上访事件，影响了社会稳定，给社会治安形势带来隐患。因此，首先要求加快信访方面的立法工作，制定和出台《信访法》。在程序上规定信访人员应按照一定的级别归口逐级处理，信访人员不得以自己的意愿任意选择信访机关。
总之，在对待信访问题的具体处理过程中都做到有法可依，使其纳入法制轨道，彻底解决信访的混乱局面和无政府状态。
（作者 山东省垦利县人民法院胜坨人民法庭庭长）
联系电话2525279
浅谈信访的弊端及对策一文由搜集整理，版权归作者所有,转载请注明出处!
f132.COM更多演讲稿延伸阅读
谈司法权地方化的弊端及改革对策——从投资环境的视角
/ 陈龙仁
一、前言
随着我国对外开放步伐的加快，环境已经成为决定城市经济与社会发展的重要因素，建设良好的投资环境也越来越被城市管理者所重视。一个城市的投资环境可以分为硬环境和软环境两大类，硬环境一般是指较易进入人们视觉的因素，具有较强的物质性，如城市设施环境、城市气候环境、城市地理环境、城市生活环境等；软环境则是指易被人们用心理感觉的因素，具有较强的精神性，如一个城市的法制环境、诚信环境、服务环境、文化环境、文明环境等。法制环境是一个整合的概念,它除了包括静态的法的规则、制度系统等之外,还包括立法、执法、司法、守法等活动的过程。良好的法制环境是投资环境的重要保障,是影响投资环境的重要因素,是招商引资和经济发展的先决条件之一。在台湾区电机电子工业同业公会（以下简称电电公会）于“2002年中国大陆地区投资环境与风险调查”中，对大陆整体投资环境分成自然环境、基础建设、公共设施、社会环境、法制环境、经济环境、经营环境七个方面，前三者为硬件环境，其权重依次为5%、15%、10%；后四者为软件环境，其权重依次为10%、30%、15%、15%。又该公会对大陆投资风险分为社会风险、法制风险、经济风险、经营风险四个方面，其权重依次为10%、35%、20%、35%。足见台商在大陆投资时应格外重视法制环境（权重30%）及法制风险（权重35%）。又根据电电公会最近三年所作调查显示：2000年至2002年台商发生经贸纠纷之比例依次为38.5%、28.9%、29.3%；发生经贸纠纷时，除了经由私人管道、当地政府、台商协会或仲裁处理外，透过司法诉讼方式加以解决者，2001年所占比例为28.4%，2002年为22.5%。此外，台北市企业经理协进会于2002年7、8月间，前往上海、武汉、福建、广东等地区，针对“传统产业中小企业台商赴大陆投资与经营现状调查”显示，曾发生经贸纠纷的比例高达78%，而解决纠纷的方式，除了自行协商解决、通过第三人或台商协会协助解决、经由当地政府调解或仲裁外，通过司法诉讼途径解决者亦占28%。通过司法诉讼途径来解决经贸纠纷，已成为传统产业或高科技产业台商解决经贸纠纷常用的手段之一。因此，司法环境如何，是决定投资者投资取向的一个十分重要的因素。由此可见，从这个角度来考量我国司法体制目前存在司法权地方化的问题，是十分必要的。
二、司法权地方化的弊端及表现形式
目前，我国司法体制是采“条块”管理相结合，以“块”为主的管理方式。即各级各级司法机关的党组织受同级地方党委领导，司法官员归同级党委及其组织部门挑选和管理、由同级人大及其常委会选举和任免，司法赖以运转的资源也由同级人民政府及其财政部门划拨。正是这种对司法机关在人、财、物上的分级管理目前已被普遍认同为司法改革在推进过程中步履缓慢的最主要障碍，是造成司法权地方化，进而影响投资环境的主要原因。
“块”管理的弊端是显而易见的，首先，这种管理体制是滋生地方保护主义的温床。最高人院在1999年10月12日即以法发28号颁行《人民法院五年改革纲要》，其中严正指出：“司法活动中的地方保护主义产生、蔓延，严重危害我国社会主义法制的统一和权威”。司法机关在赖以运转的司法资源的配置上都有求于当地政府，地方司法受制于地方也就难以避免了。由于背负服务于地方经济发展大局的重担，只要司法行为涉及到具体的地方利益，来自地方的压力与阻力便会飘然而至。“端人的碗，受人的管”，这在“管人的”和“被管的”看来，不都是那么自然而然吗。于是，地方司法机关便真正成其为地方的司法机关，而不是国家设在地方的司法机关。这种司法权的地方化几乎在诉讼的每一个阶段都俯手可拾：在案件管辖上，为抢占处置相关财产或利益的有利地位，有的司法机关授意当事人虚构合同，人为制造假案予以受理；有的明知外地司法机关已依法受理，仍以同一事实、理由重复立案，甚至更改立案时间，使本地立案合法化；在案件审查上，有的司法机关为保护本地区当事人的利益，不惜故意混淆经济纠纷与经济犯罪的界限；有的司法机关为减少本地当事人的损失，亦不惜先来个违法的诉前保全，强行冻结或先行划拨以不让本地资金外流。在司法协助上，有的司法机关对异地协查、协助或置之不理，或向协查方收取种种费用或提成；有的对外地司法机关在本地办案明协助，暗拆台，为本地当事人通风报信，出谋策划，帮助当事人逃避或隐匿财产。至于基由地方保护而造成同一财产被不同司法机关重复查封，同一事实被不同司法机关作出不同判决的混乱状况更是屡有可见。多年来，这种种怪现状就在国家的三令五申下禁而不止、除而不绝。
其次，“块”管理破坏了国家法制的统一。司法受制于行政的一大恶果，就是令司法官员在缺乏必要保障的司法环境下被动地背斥了尊严的法律，而造成了就国家而言，法官只知有地方，不知有中央；就地方而言，法官只知服从地方利益的“大局”，而不知服从和法律这个“大局”。从世界各国的司法体制来看，法官大部分由国家任命，而不是由地方任命。许多国家法官的任命是直接由国家元首或政府首脑以国事行为的方式进行的。任命本身就是一种国家荣誉，这有利于强化法官对职业的神圣感和使命感，从而严格依法行使司 法权。同时，由于任命法官的主体地位相对较高，有利于防止地方势力的干扰，从而保证司法机关依法独立行使司法权，避免司法腐败行为。然而在我国，除最高人民法院法官以外，所有地方各级法院法官，也是分别由相应的同级权力机关任命。这种任命方式，削弱了法官对国家整体的认同感和使命感，认为自己只是地方的法官，而不是国家的法官。效忠于地方也就成了绝大多数法官的最高理论。
再次，“块”管理导致了司法的“泛行政化”。司法机关的工作本在于依法独立行使审判权、检察权。“块”管理却让当地政府自觉不自觉地将当地司法机关纳入自己的管理之下：对司法机关而言，党委组织的下乡扶贫要支持，计划生育要抽调，文明机关创建要参加，招商引资任务要完成等等，与审判、检察有关无关的种种活动使得司法机关疲于应付。而另一方面，各地政府对宪法所明文规定的“一府两院”毫不避讳，硬生生地将“深化司法改革，严格执法，公正司法”加入到每年政府工作报告中，全无“违宪”的察觉。这也难怪，在地方政府的眼里，由他们供给的地方司法机关可不就如同政府内一个普通的职能部门一样吗。
综上我国司法环境诸多弊端，司法权地方化对我国投资法制环境造成的负面影响是显而易见的。
三、司法权地方化的成因
由于司法机关的人、财、物受制于地方，在办案中自然有来自地方领导部门、行政机关、社会团体和个人方方面面的非法干扰；还有来自亲情、友情等关系网的说情；更有来自某些当事人的请托利诱，加上财政困难，办案经费不足，少数司法人员素质不高，由此产生的权力案、关系案、金钱案屡禁不止。因此，立案、审判、执行工作中地方保护主义的产生，固然有多方面的原因，但其中最重要的原因是司法机关管理体制上的种种弊端所致，析言之，司法管理体制地方化、从属化，造成司法权力地方化、从属化，是地方保护主义形成的主要根源，是造成我国投资法制环境不佳的主要原因。
首先，司法机关属地方管理，必然造成在执法中受到当地党委、人大、政府的严重制约。虽然学者如王利明等人对此已提出检讨、评论，但是有的党委、政府仍视司法机关为其下属的职能部门，有的乡镇把法庭视其为下属机构，司法机关的一切必须绝对服从当地统一指挥、安排。同时对地方领导定调子、打招呼、批条子的案件要经常请示、汇报，一举一动都受地方牵制，稍有疏忽，党委不提名，代表不举手，政府不拨款，院长日子难过，司法难以运作，法院要独立行使审判权，严格依法办案，确实难上加难。
其次，司法机关的人事归当地方党委管理，法官、检察官的职级待遇、职务升迁、政治命脉都掌握在地方，故在审判、执行中不得不看地方领导的态度行事。另外，在进人、用人上，也是党委说了算，尽管年龄偏大、文化不高、业务不懂，也要无条件接受或提拔任用，严重影响司法队伍素质。这种情形，虽在2002年3月举行首次国家司法人员三合一考试之后会有所改善，但是办关系案、人情案、金钱案的仍不乏其人，助长了枉法裁判、司法不公，甚至司法腐败。
再次，司法机关的财力依赖于当地政府，这就必然要维护当地利益，因为经费是司法机关的命脉，法院吃的是地方的饭，用的是地方的钱，政府财政状况的好坏直接关系着法院工作能否正常运转。法院与当地政府是利益共同体，同进同退，加上财政吃紧，法院要自找办案经费，故在审判、执行中不能吃里扒外、胳膊往外拐，法院乃成为地方利益的“保护伞”、地方保护主义的积极实施者，司法独立缺乏有力保障，很难实现司法公正。
综上所言，司法机关现行管理体制，条块分割，特别是人、财、物受制于当地，必然导致司法权力地方化、从属化，成为名副其实“地方的法院”，助长地方保护主义盛行，严重影响独立审判、司法公正，所以改革法院管理体制，不但是排除非法干扰，确保司法公正的根本出路，而且显已迫在眉睫；在此方面，日本、韩国、我国台湾司法改革的经验，诸如司法预算独立、法官审判独立制度等，足可提供我们借鉴、参考。
四、克服司法权地方化的对策
加入世贸组织，为我国深化经济改革和扩大对外开放提供了前所未有的机遇和空间，也为推动司法机关改革、实现体制创新提供了新的机遇。长期以来，我国的常常受到司法权地方化的伤害，不仅影响了中国在国际上的形象，也在一定程度上伤害了国内外当事人的信心。中国加入世界贸易组织后，对WTO规则的全面接受将使我们下决心采取措施解决上述问题。具体说来，入世后对人民法院在以下三个方面的改革提出了新的要求：1、对程序公正的要求将更高。2、需要强化审判独立。3、司法体制深层次的改革问题已无法回避。因此，大可利用我国加入WTO这一有利时机来治疗顽疾，以从根本上克服这种司法权地方化及地方保护主义等弊端。笔者认为，应将现有“条块结合，以块为主”的司法保障体制改革为垂直管理。其具体内容包括：最高司法机关党委成员由党中央选配和管理；省级司法机关党委成员由最高司法机关党委主管，地（市）级司法机关和基层司法机关党委成员由省级司法机关党委主管。在财、物等司法资源的供给上，则应将司法经费单列，列入国家预算，经全国人大批准后，国务院统一拨款，由最高司法机关统一支配和管理。自然，司法机关的垂直管理体制并非是在与海关、工商、、质量监督等部门的类比之后的简单效仿，而是司法的性质和特色的必然要求，是维护国家法制统一的必要保证，也是理顺司法管理体制的前提和关键。首先，从法治的角度来分析，产生司法地方保护主义，皆可归为司法权力地方化、附属化等制度性缺陷。因为制度是法治社会基础，任何一种社会公害滋生的原因都可从制度欠缺、紊乱方面获得最终解释，反过来说，任何一种社会公害的根治也都可以通过制度的创新、完善得到最终解决。其 次，司法机关不仅缺乏与地方其它团体、组织相抗衡的力量，而且处处受制于地方，现行的司法制度实质上是使“司法”这个瘦弱的肩膀扛着“公正”这副沉重的大担。因而首要的问题是通过改革，建立与社会主义市场经济相适应的司法制度。第三、改革现行司法体制，不能简单理解为司法体制改革与审判方式的改革，要以司法体制独立制、司法财政单立制为原则，从机构设置、职权划分、管理体制、财政体制等方面进行力度较大的创新和完善，从制度上确定司法机关的客观、中立地位，保证法院依法独立、中立、公正地行使职权，使其在体制上脱离地方的控制，不被迫也不主动成为“保护”地方利益的工具。第四、通过改革司法的设置，使司法权获得自身的独立、中立、公正，正如最高人民法院院长肖扬院长所讲的：如果说法院是社会正义的最后一道防线，那么法官便是这道防线的守门人。所以，随之而来是改革现行的法官制度，建立法官考试制、法官不可更换制、法官专职制、法官高薪制、法官异地任职制、法官终身制及法官惩戒制等制度。
不得不提的是，实现司法机关的垂直管理首先还在于应扭转思想认识，要勇于打破过去那种一说到垂直管理就认为这是在党内闹独立，是脱离党对司法的领导的错误思想。应当看到，分级管理和垂直管理都是党的领导，只是实现的方式不同，都是一级服从上一级，最后统一服从于中央。这不仅不是削弱党的领导，还是在体现司法管理规律的同时切实加强党对司法机关的领导的表现。
参考文献：
：搜集整理，版权归作者所有,转载请注明出处!
谈司法权地方化的弊端及改革对策——从投资环境的视角演讲范文
陈龙仁
一、前言
随着我国对外开放步伐的加快，投资环境已经成为决定城市经济与社会发展的重要因素，建设良好的投资环境也越来越被城市管理者所重视。一个城市的投资环境可以分为硬环境和软环境两大类，硬环境一般是指较易进入人们视觉的因素，具有较强的物质性，如城市设施环境、城市气候环境、城市地理环境、城市生活环境等；软环境则是指易被人们用心理感觉的因素，具有较强的精神性，如一个城市的法制环境、诚信环境、服务环境、文化环境、文明环境等[1]。法制环境是一个整合的概念,它除了包括静态的法的规则、制度系统等之外,还包括立法、执法、司法、守法等活动的过程。良好的法制环境是投资环境的重要保障,是影响投资环境的重要因素,是招商引资和经济发展的先决条件之一。在台湾区电机电子工业同业公会（以下简称电电公会）于“2002年中国大陆地区投资环境与风险调查”中，对大陆整体投资环境分成自然环境、基础建设、公共设施、社会环境、法制环境、经济环境、经营环境七个方面，前三者为硬件环境，其权重依次为5%、15%、10%；后四者为软件环境，其权重依次为10%、30%、15%、15%。又该公会对大陆投资风险分为社会风险、法制风险、经济风险、经营风险四个方面，其权重依次为10%、35%、20%、35%。足见台商在大陆投资时应格外重视法制环境（权重30%）及法制风险（权重35%）。又根据电电公会最近三年所作调查显示：2000年至2002年台商发生经贸纠纷之比例依次为38.5%、28.9%、29.3%；发生经贸纠纷时，除了经由私人管道、当地政府、台商协会或仲裁处理外，透过司法诉讼方式加以解决者，2001年所占比例为28.4%，2002年为22.5%。此外，台北市企业经理协进会于2002年7、8月间，前往上海、武汉、福建、广东等地区，针对“传统产业中小企业台商赴大陆投资与经营现状调查”显示，曾发生经贸纠纷的比例高达78%，而解决纠纷的方式，除了自行协商解决、通过第三人或台商协会协助解决、经由当地政府调解或仲裁外，通过司法诉讼途径解决者亦占28%。通过司法诉讼途径来解决经贸纠纷，已成为传统产业或高科技产业台商解决经贸纠纷常用的手段之一。因此，司法环境如何，是决定投资者投资取向的一个十分重要的因素。由此可见，从这个角度来考量我国司法体制目前存在司法权地方化的问题，是十分必要的。
二、司法权地方化的弊端及表现形式
目前，我国司法体制是采“条块”管理相结合，以“块”为主的管理方式。即各级各级司法机关的党组织受同级地方党委领导，司法官员归同级党委及其组织部门挑选和管理、由同级人大及其常委会选举和任免，司法赖以运转的资源也由同级人民政府及其财政部门划拨。正是这种对司法机关在人、财、物上的分级管理目前已被普遍认同为司法改革在推进过程中步履缓慢的最主要障碍，是造成司法权地方化，进而影响投资环境的主要原因。
“块”管理的弊端是显而易见的，首先，这种管理体制是滋生地方保护主义的温床。最高人民法院在1999年10月12日即以法发[1999]28号颁行《人民法院五年改革纲要》，其中严正指出：“司法活动中的地方保护主义产生、蔓延，严重危害我国社会主义法制的统一和权威”。司法机关在赖以运转的司法资源的配置上都有求于当地政府，地方司法受制于地方也就难以避免了。由于背负服务于地方经济发展大局的重担，只要司法行为涉及到具体的地方利益，来自地方的压力与阻力便会飘然而至。“端人的碗，受人的管”，这在“管人的”和“被管的”看来，不都是那么自然而然吗。于是，地方司法机关便真正成其为地方的司法机关，而不是国家设在地方的司法机关。这种司法权的地方化几乎在诉讼的每一个阶段都俯手可拾：在案件管辖上，为抢占处置相关财产或利益的有利地位，有的司法机关授意当事人虚构合同，人为制造假案予以受理；有的明知外地司法机关已依法受理，仍以同一事实、理由重复立案，甚至更改立案时间，使本地立案合法化；在案件审查上，有的司法机关为保护本地区当事人的利益，不惜故意混淆经济纠纷与经济犯罪的界限；有的司法机关为减少本地当事人的损失，亦不惜先来个违法的诉前保全，强行冻结或先行划拨以不让本地资金外流。在司法协助上，有的司法机关对异地协查、协助或置之不理，或向协查方收取种种费用或提成；有的对外地司法机关在本地办案明协助，暗拆台，为本地当事人通风报信，出谋策划，帮助当事人逃避或隐匿财产。至于基由地方保护而造成同一财产被不同司法机关重复查封，同一事实被不同司法机关作出不同判决的混乱状况更是屡有可见。多年来，这种种怪现状就在国家的三令五申下禁而不止、除而不绝。
其次，“块”管理破坏了国家法制的统一。司法受制于行政的一大恶果，就是令司法官员在缺乏必要保障的司法环境下被动地背斥了尊严的法律，而造成了就国家而言，法官只知有地方，不知有中央；就地方而言，法官只知服从地方利益的“大局”，而不知服从宪法和法律这个“大局”。从世界各国的司法体制来看，法官大部分由国家任命，而不是由地方任命。许多国家法官的任命是直接由国家元首或政府首脑以国事行为的方式进行的。任命本身就是一种国家荣誉，这有利于强化法官对职业的神圣感和使命感，从而严格依法行使司法权。同时，由于任命法官的主体地位相对较高，有利于防止地方势力的干扰，从而保证司法机关依法独立行使司法权，避免司法腐败行为。然而在我国，除最高人民法院法官以外，所有地方各级法院法官，也是分别由相应的同级权力机关任命。这种任命方式，削弱了法官对国家整体的认同感和使命感，认为自己只是地方的法官，而不是国家的法官。效忠于地方也就成了绝大多数法官的最高理论。
再次，“块”管理导致了司法的“泛行政化”。司法机关的工作本在于依法独立行使审判权、检察权。“块”管理却让当地政府自觉不自觉地将当地司法机关纳入自己的管理之下：对司法机关而言，党委组织的下乡扶贫要支持，计划生育要抽调，文明机关创建要参加，招商引资任务要完成等等，与审判、检察有关无关的种种活动使得司法机关疲于应付。而另一方面，各地政府对宪法所明文规定的“一府两院”毫不避讳，硬生生地将“深化司法改革，严格执法，公正司法”加入到每年政府工作报告中，全无“违宪”的察觉。这也难怪，在地方政府的眼里，由他们供给的地方司法机关可不就如同政府内一个普通的职能部门一样吗。
综上我国司法环境诸多弊端，司法权地方化对我国投资法制环境造成的负面影响是显而易见的。
三、司法权地方化的成因
由于司法机关的人、财、物受制于地方，在办案中自然有来自地方领导部门、行政机关、社会团体和个人方方面面的非法干扰；还有来自亲情、友情等关系网的说情；更有来自某些当事人的请托利诱，加上财政困难，办案经费不足，少数司法人员素质不高，由此产生的权力案、关系案、金钱案屡禁不止。因此，立案、审判、执行工作中地方保护主义的产生，固然有多方面的原因，但其中最重要的原因是司法机关管理体制上的种种弊端所致，析言之，司法管理体制地方化、从属化，造成司法权力地方化、从属化，是地方保护主义形成的主要根源，是造成我国投资法制环境不佳的主要原因。
首先，司法机关属地方管理，必然造成在执法中受到当地党委、人大、政府的严重制约。虽然学者如王利明等人对此已提出检讨、评论，但是有的党委、政府仍视司法机关为其下属的职能部门，有的乡镇把法庭视其为下属机构，司法机关的一切必须绝对服从当地统一指挥、安排。同时对地方领导定调子、打招呼、批条子的案件要经常请示、汇报，一举一动都受地方牵制，稍有疏忽，党委不提名，代表不举手，政府不拨款，院长日子难过，司法难以运作，法院要独立行使审判权，严格依法办案，确实难上加难。
其次，司法机关的人事归当地方党委管理，法官、检察官的职级待遇、职务升迁、政治命脉都掌握在地方，故在审判、执行中不得不看地方领导的态度行事。另外，在进人、用人上，也是党委说了算，尽管年龄偏大、文化不高、业务不懂，也要无条件接受或提拔任用，严重影响司法队伍素质。这种情形，虽在2002年3月举行首次国家司法人员三合一考试之后会有所改善，但是办关系案、人情案、金钱案的仍不乏其人，助长了枉法裁判、司法不公，甚至司法腐败。
再次，司法机关的财力依赖于当地政府，这就必然要维护当地利益，因为经费是司法机关的命脉，法院吃的是地方的饭，用的是地方的钱，政府财政状况的好坏直接关系着法院工作能否正常运转。法院与当地政府是利益共同体，同进同退，加上财政吃紧，法院要自找办案经费，故在审判、执行中不能吃里扒外、胳膊往外拐，法院乃成为地方利益的“保护伞”、地方保护主义的积极实施者，司法独立缺乏有力保障，很难实现司法公正。
综上所言，司法机关现行管理体制，条块分割，特别是人、财、物受制于当地，必然导致司法权力地方化、从属化，成为名副其实“地方的法院”，助长地方保护主义盛行，严重影响独立审判、司法公正，所以改革法院管理体制，不但是排除非法干扰，确保司法公正的根本出路，而且显已迫在眉睫；在此方面，日本、韩国、我国台湾司法改革的经验，诸如司法预算独立、法官审判独立制度等，足可提供我们借鉴、参考。
四、克服司法权地方化的对策
加入世贸组织，为我国深化经济改革和扩大对外开放提供了前所未有的机遇和空间，也为推动司法机关改革、实现体制创新提供了新的机遇。长期以来，我国的司法制度常常受到司法权地方化的伤害，不仅影响了中国在国际上的形象，也在一定程度上伤害了国内外当事人的信心。中国加入世界贸易组织后，对WTO规则的全面接受将使我们下决心采取措施解决上述问题。具体说来，入世后对人民法院在以下三个方面的改革提出了新的要求：1、对程序公正的要求将更高。2、需要强化审判独立。3、司法体制深层次的改革问题已无法回避。因此，大可利用我国加入WTO这一有利时机来治疗顽疾，以从根本上克服这种司法权地方化及地方保护主义等弊端。笔者认为，应将现有“条块结合，以块为主”的司法保障体制改革为垂直管理。其具体内容包括：最高司法机关党委成员由党中央选配和管理；省级司法机关党委成员由最高司法机关党委主管，地（市）级司法机关和基层司法机关党委成员由省级司法机关党委主管。在财、物等司法资源的供给上，则应将司法经费单列，列入国家预算，经全国人大批准后，国务院统一拨款，由最高司法机关统一支配和管理。自然，司法机关的垂直管理体制并非是在与海关、工商、税务、质量监督等部门的类比之后的简单效仿，而是司法的性质和特色的必然要求，是维护国家法制统一的必要保证，也是理顺司法管理体制的前提和关键。首先，从法治的角度来分析，产生司法地方保护主义，皆可归为司法权力地方化、附属化等制度性缺陷。因为制度是法治社会基础，任何一种社会公害滋生的原因都可从制度欠缺、紊乱方面获得最终解释，反过来说，任何一种社会公害的根治也都可以通过制度的创新、完善得到最终解决。其次，司法机关不仅缺乏与地方其它团体、组织相抗衡的力量，而且处处受制于地方，现行的司法制度实质上是使“司法”这个瘦弱的肩膀扛着“公正”这副沉重的大担。因而首要的问题是通过改革，建立与社会主义市场经济相适应的司法制度。第三、改革现行司法体制，不能简单理解为司法体制改革与审判方式的改革，要以司法体制独立制、司法财政单立制为原则，从机构设置、职权划分、管理体制、财政体制等方面进行力度较大的创新和完善，从制度上确定司法机关的客观、中立地位，保证法院依法独立、中立、公正地行使职权，使其在体制上脱离地方的控制，不被迫也不主动成为“保护”地方利益的工具。第四、通过改革司法的设置，使司法权获得自身的独立、中立、公正，正如最高人民法院院长肖扬院长所讲的：如果说法院是社会正义的最后一道防线，那么法官便是这道防线的守门人。所以，随之而来是改革现行的法官制度，建立法官考试制、法官不可更换制、法官专职制、法官高薪制、法官异地任职制、法官终身制及法官惩戒制等制度。
不得不提的是，实现司法机关的垂直管理首先还在于应扭转思想认识，要勇于打破过去那种一说到垂直管理就认为这是在党内闹独立，是脱离党对司法的领导的错误思想。应当看到，分级管理和垂直管理都是党的领导，只是实现的方式不同，都是一级服从上一级，最后统一服从于中央。这不仅不是削弱党的领导，还是在体现司法管理规律的同时切实加强党对司法机关的领导的表现。
参考文献：
[1]：WTO与法治论坛，《投资环境论文》；
：台湾区电机电子工业同业工会，《2002年中国大陆地区投资环境与风险调查》第47、67、190页；
：台北市企业经理协进会，《2002年传统产业中小企业台商赴大陆投资与经营现况调查报告》；
：最高人民法院研究室编，《人民法院五年改革纲要》第59页，人民法院出版社（2000年4月第1版）；
：王利明，《论权力机关对法院独立行使审判权的监督》，中国司法审判论坛第二卷第11、43页，2002年11月第1版；
：最高人民法院政治部编，《入世与人民法院》，李国光所作的报告“认清形势，统一认识，积极应对，努力开拓入世后审判工作新局面”第20、21页；
：BLOGCHINA.COM，2002年11月28日，《入世与中国司法》，于国富著。
谈司法权地方化的弊端及改革对策——从投资环境的视角
从投资司法环境的视角谈司法权地方化的弊端及改革对策演讲范文
一、前言
随着我国对外开放步伐的加快，投资环境已经成为决定城市经济与社会发展的重要因素，建设良好的投资环境也越来越被城市管理者所重视。一个城市的投资环境可以分为硬环境和软环境两大类，硬环境一般是指较易进入人们视觉的因素，具有较强的物质性，如城市设施环境、城市气候环境、城市地理环境、城市生活环境等；软环境则是指易被人们用心理感觉的因素，具有较强的精神性，如一个城市的法制环境、诚信环境、服务环境、文化环境、文明环境等[1]。法制环境是一个整合的概念,它除了包括静态的法的规则、制度系统等之外,还包括立法、执法、司法、守法等活动的过程。良好的法制环境是投资环境的重要保障,是影响投资环境的重要因素,是招商引资和经济发展的先决条件之一。在台湾区电机电子工业同业公会（以下简称电电公会）于“2002年中国大陆地区投资环境与风险调查”中，对大陆整体投资环境分成自然环境、基础建设、公共设施、社会环境、法制环境、经济环境、经营环境七个方面，前三者为硬件环境，其权重依次为5%、15%、10%；后四者为软件环境，其权重依次为10%、30%、15%、15%。又该公会对大陆投资风险分为社会风险、法制风险、经济风险、经营风险四个方面，其权重依次为10%、35%、20%、35%。足见台商在大陆投资时应格外重视法制环境（权重30%）及法制风险（权重35%）。又根据电电公会最近三年所作调查显示：2000年至2002年台商发生经贸纠纷之比例依次为38.5%、28.9%、29.3%；发生经贸纠纷时，除了经由私人管道、当地政府、台商协会或仲裁处理外，透过司法诉讼方式加以解决者，2001年所占比例为28.4%，2002年为22.5%。此外，台北市企业经理协进会于2002年7、8月间，前往上海、武汉、福建、广东等地区，针对“传统产业中小企业台商赴大陆投资与经营现状调查”显示，曾发生经贸纠纷的比例高达78%，而解决纠纷的方式，除了自行协商解决、通过第三人或台商协会协助解决、经由当地政府调解或仲裁外，通过司法诉讼途径解决者亦占28%。通过司法诉讼途径来解决经贸纠纷，已成为传统产业或高科技产业台商解决经贸纠纷常用的手段之一。因此，司法环境如何，是决定投资者投资取向的一个十分重要的因素。由此可见，从这个角度来考量我国司法体制目前存在司法权地方化的问题，是十分必要的。
二、司法权地方化的弊端及表现形式
目前，我国司法体制是采“条块”管理相结合，以“块”为主的管理方式。即各级各级司法机关的党组织受同级地方党委领导，司法官员归同级党委及其组织部门挑选和管理、由同级人大及其常委会选举和任免，司法赖以运转的资源也由同级人民政府及其财政部门划拨。正是这种对司法机关在人、财、物上的分级管理目前已被普遍认同为司法改革在推进过程中步履缓慢的最主要障碍，是造成司法权地方化，进而影响投资环境的主要原因。
“块”管理的弊端是显而易见的，首先，这种管理体制是滋生地方保护主义的温床。最高人民法院在1999年10月12日即以法发[1999]28号颁行《人民法院五年改革纲要》，其中严正指出：“司法活动中的地方保护主义产生、蔓延，严重危害我国社会主义法制的统一和权威”。司法机关在赖以运转的司法资源的配置上都有求于当地政府，地方司法受制于地方也就难以避免了。由于背负服务于地方经济发展大局的重担，只要司法行为涉及到具体的地方利益，来自地方的压力与阻力便会飘然而至。“端人的碗，受人的管”，这在“管人的”和“被管的”看来，不都是那么自然而然吗。于是，地方司法机关便真正成其为地方的司法机关，而不是国家设在地方的司法机关。这种司法权的地方化几乎在诉讼的每一个阶段都俯手可拾：在案件管辖上，为抢占处置相关财产或利益的有利地位，有的司法机关授意当事人虚构合同，人为制造假案予以受理；有的明知外地司法机关已依法受理，仍以同一事实、理由重复立案，甚至更改立案时间，使本地立案合法化；在案件审查上，有的司法机关为保护本地区当事人的利益，不惜故意混淆经济纠纷与经济犯罪的界限；有的司法机关为减少本地当事人的损失，亦不惜先来个违法的诉前保全，强行冻结或先行划拨以不让本地资金外流。在司法协助上，有的司法机关对异地协查、协助或置之不理，或向协查方收取种种费用或提成；有的对外地司法机关在本地办案明协助，暗拆台，为本地当事人通风报信，出谋策划，帮助当事人逃避或隐匿财产。至于基由地方保护而造成同一财产被不同司法机关重复查封，同一事实被不同司法机关作出不同判决的混乱状况更是屡有可见。多年来，这种种怪现状就在国家的三令五申下禁而不止、除而不绝。
其次，“块”管理破坏了国家法制的统一。司法受制于行政的一大恶果，就是令司法官员在缺乏必要保障的司法环境下被动地背斥了尊严的法律，而造成了就国家而言，法官只知有地方，不知有中央；就地方而言，法官只知服从地方利益的“大局”，而不知服从宪法和法律这个“大局”。从世界各国的司法体制来看，法官大部分由国家任命，而不是由地方任命。许多国家法官的任命是直接由国家元首或政府首脑以国事行为的方式进行的。任命本身就是一种国家荣誉，这有利于强化法官对职业的神圣感和使命感，从而严格依法行使司法权。同时，由于任命法官的主体地位相对较高，有利于防止地方势力的干扰，从而保证司法机关依法独立行使司法权，避免司法腐败行为。然而在我国，除最高人民法院法官以外，所有地方各级法院法官，也是分别由相应的同级权力机关任命。这种任命方式，削弱了法官对国家整体的认同感和使命感，认为自己只是地方的法官，而不是国家的法官。效忠于地方也就成了绝大多数法官的最高理论。
再次，“块”管理导致了司法的“泛行政化”。司法机关的工作本在于依法独立行使审判权、检察权。“块”管理却让当地政府自觉不自觉地将当地司法机关纳入自己的管理之下：对司法机关而言，党委组织的下乡扶贫要支持，计划生育要抽调，文明机关创建要参加，招商引资任务要完成等等，与审判、检察有关无关的种种活动使得司法机关疲于应付。而另一方面，各地政府对宪法所明文规定的“一府两院”毫不避讳，硬生生地将“深化司法改革，严格执法，公正司法”加入到每年政府工作报告中，全无“违宪”的察觉。这也难怪，在地方政府的眼里，由他们供给的地方司法机关可不就如同政府内一个普通的职能部门一样吗。
综上我国司法环境诸多弊端，司法权地方化对我国投资法制环境造成的负面影响是显而易见的。
三、司法权地方化的成因
由于司法机关的人、财、物受制于地方，在办案中自然有来自地方领导部门、行政机关、社会团体和个人方方面面的非法干扰；还有来自亲情、友情等关系网的说情；更有来自某些当事人的请托利诱，加上财政困难，办案经费不足，少数司法人员素质不高，由此产生的权力案、关系案、金钱案屡禁不止。因此，立案、审判、执行工作中地方保护主义的产生，固然有多方面的原因，但其中最重要的原因是司法机关管理体制上的种种弊端所致，析言之，司法管理体制地方化、从属化，造成司法权力地方化、从属化，是地方保护主义形成的主要根源，是造成我国投资法制环境不佳的主要原因。
首先，司法机关属地方管理，必然造成在执法中受到当地党委、人大、政府的严重制约。虽然学者如王利明等人对此已提出检讨、评论，但是有的党委、政府仍视司法机关为其下属的职能部门，有的乡镇把法庭视其为下属机构，司法机关的一切必须绝对服从当地统一指挥、安排。同时对地方领导定调子、打招呼、批条子的案件要经常请示、汇报，一举一动都受地方牵制，稍有疏忽，党委不提名，代表不举手，政府不拨款，院长日子难过，司法难以运作，法院要独立行使审判权，严格依法办案，确实难上加难。
其次，司法机关的人事归当地方党委管理，法官、检察官的职级待遇、职务升迁、政治命脉都掌握在地方，故在审判、执行中不得不看地方领导的态度行事。另外，在进人、用人上，也是党委说了算，尽管年龄偏大、文化不高、业务不懂，也要无条件接受或提拔任用，严重影响司法队伍素质。这种情形，虽在2002年3月举行首次国家司法人员三合一考试之后会有所改善，但是办关系案、人情案、金钱案的仍不乏其人，助长了枉法裁判、司法不公，甚至司法腐败。
再次，司法机关的财力依赖于当地政府，这就必然要维护当地利益，因为经费是司法机关的命脉，法院吃的是地方的饭，用的是地方的钱，政府财政状况的好坏直接关系着法院工作能否正常运转。法院与当地政府是利益共同体，同进同退，加上财政吃紧，法院要自找办案经费，故在审判、执行中不能吃里扒外、胳膊往外拐，法院乃成为地方利益的“保护伞”、地方保护主义的积极实施者，司法独立缺乏有力保障，很难实现司法公正。
综上所言，司法机关现行管理体制，条块分割，特别是人、财、物受制于当地，必然导致司法权力地方化、从属化，成为名副其实“地方的法院”，助长地方保护主义盛行，严重影响独立审判、司法公正，所以改革法院管理体制，不但是排除非法干扰，确保司法公正的根本出路，而且显已迫在眉睫；在此方面，日本、韩国、我国台湾司法改革的经验，诸如司法预算独立、法官审判独立制度等，足可提供我们借鉴、参考。
四、克服司法权地方化的对策
加入世贸组织，为我国深化经济改革和扩大对外开放提供了前所未有的机遇和空间，也为推动司法机关改革、实现体制创新提供了新的机遇。长期以来，我国的司法制度常常受到司法权地方化的伤害，不仅影响了中国在国际上的形象，也在一定程度上伤害了国内外当事人的信心。中国加入世界贸易组织后，对WTO规则的全面接受将使我们下决心采取措施解决上述问题。具体说来，入世后对人民法院在以下三个方面的改革提出了新的要求：1、对程序公正的要求将更高。2、需要强化审判独立。3、司法体制深层次的改革问题已无法回避。因此，大可利用我国加入WTO这一有利时机来治疗顽疾，以从根本上克服这种司法权地方化及地方保护主义等弊端。笔者认为，应将现有“条块结合，以块为主”的司法保障体制改革为垂直管理。其具体内容包括：最高司法机关党委成员由党中央选配和管理；省级司法机关党委成员由最高司法机关党委主管，地（市）级司法机关和基层司法机关党委成员由省级司法机关党委主管。在财、物等司法资源的供给上，则应将司法经费单列，列入国家预算，经全国人大批准后，国务院统一拨款，由最高司法机关统一支配和管理。自然，司法机关的垂直管理体制并非是在与海关、工商、税务、质量监督等部门的类比之后的简单效仿，而是司法的性质和特色的必然要求，是维护国家法制统一的必要保证，也是理顺司法管理体制的前提和关键。首先，从法治的角度来分析，产生司法地方保护主义，皆可归为司法权力地方化、附属化等制度性缺陷。因为制度是法治社会基础，任何一种社会公害滋生的原因都可从制度欠缺、紊乱方面获得最终解释，反过来说，任何一种社会公害的根治也都可以通过制度的创新、完善得到最终解决。其次，司法机关不仅缺乏与地方其它团体、组织相抗衡的力量，而且处处受制于地方，现行的司法制度实质上是使“司法”这个瘦弱的肩膀扛着“公正”这副沉重的大担。因而首要的问题是通过改革，建立与社会主义市场经济相适应的司法制度。第三、改革现行司法体制，不能简单理解为司法体制改革与审判方式的改革，要以司法体制独立制、司法财政单立制为原则，从机构设置、职权划分、管理体制、财政体制等方面进行力度较大的创新和完善，从制度上确定司法机关的客观、中立地位，保证法院依法独立、中立、公正地行使职权，使其在体制上脱离地方的控制，不被迫也不主动成为“保护”地方利益的工具。第四、通过改革司法的设置，使司法权获得自身的独立、中立、公正，正如最高人民法院院长肖扬院长所讲的：如果说法院是社会正义的最后一道防线，那么法官便是这道防线的守门人。所以，随之而来是改革现行的法官制度，建立法官考试制、法官不可更换制、法官专职制、法官高薪制、法官异地任职制、法官终身制及法官惩戒制等制度。
不得不提的是，实现司法机关的垂直管理首先还在于应扭转思想认识，要勇于打破过去那种一说到垂直管理就认为这是在党内闹独立，是脱离党对司法的领导的错误思想。应当看到，分级管理和垂直管理都是党的领导，只是实现的方式不同，都是一级服从上一级，最后统一服从于中央。这不仅不是削弱党的领导，还是在体现司法管理规律的同时切实加强党对司法机关的领导的表现。
参考文献：
[1]：WTO与法治论坛，《投资环境论文》；
：台湾区电机电子工业同业工会，《2002年中国大陆地区投资环境与风险调查》第47、67、190页；
：台北市企业经理协进会，《2002年传统产业中小企业台商赴大陆投资与经营现况调查报告》；
：最高人民法院研究室编，《人民法院五年改革纲要》第59页，人民法院出版社（2000年4月第1版）；
：王利明，《论权力机关对法院独立行使审判权的监督》，中国司法审判论坛第二卷第11、43页，2002年11月第1版；
：最高人民法院政治部编，《入世与人民法院》，李国光所作的报告“认清形势，统一认识，积极应对，努力开拓入世后审判工作新局面”第20、21页；
：BLOGCHINA.COM，2002年11月28日，《入世与中国司法》，于国富著。
从投资司法环境的视角谈司法权地方化的弊端及改革对策
浅谈优化投资和发展环境与行政许可法之间存在的问题及防治对策
/ 关键词：
和发展环境 行政许可法
利润最大化 优惠政策
市场经济
摘要：招商引资已经成为各地发展经济的重要途径之一，优化投资和发展环境自然成为政府工作中的重要方面。在市场经济日趋完善的今天，投资商受到了前所未有的礼遇，如何处理好招商引资与行政许可法之间的关系是政府面临的重要市场考验。本文就优化投资和发展环境之间的关系进行探讨，并提出相应的防治措施。
政府招商引资中采取的方式方法大多是政策上的优惠，其中包括在土地使用、税收、环境、安全等方面。在投资先期做的工作多，承诺的好；企业落户后发展中关心不够；政府各相关部门不协调不统一，服务不到位轻许可重管理等,于与优化投资和发展环境不协调的现象影响了招商工作的深入开展，本位主义、部门利益思想等与行政许可法不相符合的现象严重影响和制约了经济的发展。
一、政府与投资
各地政府与当地的经济具有较强的对称性，而这种对称性构成了超稳定的系统和机制惯性，就系统机制来看，一方面政府体制是建立在高度集中的计划基础上的，政府的职能及其运行方式具有较强的指令性特征，行政干预、政府补贴、政策保护是政府行为的主要体现；另一方面，中国的经济仍是政府主导性经济，政府直接介入经济运行，政企不分，职能交叉与市场有明显的不适应性。而投资是一种企业行为，从本质上说是以追求最大利润为目的，企业选择投资地点的出发点就是企业的利益。在当今各地竟相加大招商力度，优化投资与发展环境的热潮中，政府面对市场的竞争确有不适应性。由此，在优化投资和发展环境与行政许可法之间存在一些问题，有其客观性。
二、优化投资行政许可之间存在的问题分析。
在各地优化投资和发展环境与行政许可之间存在的问题主要表现为以下方面：
（一）、地方政策盛行
在优化投资和发展环境工作中，几乎千篇一律的都有优惠的地方政策，内容涵盖了土地使用、项目审批、税收减免、环境、安全等方面，只要投资商要求的政府就加以满足，至于是否符合国家政策、国家法律等都视而不管特别是与行政许可法相抵触，并庄重承诺，举办庄重的签约仪式，下红头文件，开联席会议等等如此。确实让投资者感动不已，由此而产生的问题是在行政许可法面前，地方政策的改变，不仅不能使投资商获得想象的经济效益，甚至于连投资也是难以收回。
（二）、地方保护主义严重
为了保证地方经济的发展，在优化投资和发展环境工作中，一些地方保护主义严重，政府个别部门对招商来的企业不能作到一视同仁，对行政许可法视而不见，一谈管理就收费甚至巧立名目乱收费，错误的认为，外来的企业有钱、外来的企业影响了当地企业的生存和发展，存在吃、拿、卡、要等现象，严重违反了行政许可法。
（三）、政府职能反映不灵活
优化投资和发展环境工作中，政府职能反映不灵活是行政许可要解决的首要问题，也是影响招商引资工作的主要问题，政府部门不能适应市场运行机制要求，存在政府服务意识差，办事拖拉，办事程序复杂繁琐等问题，违反了行政许可的规定，耽搁了投资商的时间，影响了企业的经济效益，伤害了投资商的感情。
三、所采取的对策。
在优化投资和发展环境中，政府职能的转变、观念的更新、服务思想的改变，说到底就是要严格按照行政许可法的规定办事是关键，针对不同的企业制订有针对性的政策，才能招上来、留的住、能发展。
（一）、针对不同需求的投资需求，制定有针对性的政策
千篇一律的优惠土政策，只会使投资商感到空洞、浮躁，没有真实感和操作性，对于不同类型、不同发展需求、不同规模的投资企业都使用，又都没有可操作性，不符合行政许可的规定，实际操作起来却不知如何入手。不同的投资者有不同的资金、技术、设备等方面的优势，作为一种投资他们追求的共同目标都是利润的最大化，对于其他的因素，企业是不会太关注的。针对不同的企业制定适合企业实际发展情况的优惠政策，尤其是在行政许可方面的规范，其本身对企业来说就是不小的一笔利润。投资者又何乐而不为呢？
（二）、为投资者做好服务、让企业在市场中公平竞争
政府部门在市场经济运行过程中，最重要的职能转变就是服务职能的转变。不但要管理更要服务，尤其要在思想上作到公平、公正、公开，作到一视同仁，积极为投资者服务,为外来投资企业创造一个良好的市场机制，让企业在市场面前公平竞争。使企业一开始就步入良性发展的轨道。
（三）、转变政府职能、提高办事效率
转变政府职能就是转变政府办事效率低下的工作作风，就是要严格按照行政许可的规定办事，在办理投资审批等工作中要为企业着想，尽量简化审批手续，使投资项目能尽快的开工建设。在接待投资商办事中要以礼相待，让他们感受到关心、关怀和重视，在感情上感动人。在市场经济中讲究的是效率、讲究是效益，时间决定着这些，让投资者从漫长的等待办理诸多的手续中解脱出来，对投资者来讲本身就是一种效益。
四、正确的认识“优化”
优化投资和发展环境，不是所谓的资源、区位优势等的“忘婆卖瓜”似的自夸与“做秀”。试想一个投资数十万、百万、千万的项目，是不会因为“做秀”、和几句自夸，就能达成投资协议的。投资者最关心的是投资所带来的利润。“优化”不仅是优惠政策、更重要的是要有良好的市场。在招商引资工作中要针对不同的投资特点、产业布局、生产规模等方面，在给予优惠政策的同时，更要注重在企业发展过程中做好服务，为企业的市场提供良好的发展空间，有了市场才能使得产品流通，使企 业不断的获得利润，不断的发展。
五、市场经济下的政府管理作用。
在市场经济还不很完善的今天，政府的管理作用就越显得尤为重要。行政许可法中规定管理和服务是相辅相成的，优化投资和发展环境需要政府的这种管理作用。这是因为：第一，市场本身是存在缺陷的，市场的调节往往会出现“市场失灵”的问题。随着市场的扩大，其缺陷也会进一步放大。如果不能及时有效的进行管理，就会导致经济的恶性发展，对投资商造成重大的经济损失。第二，市场的发展存在一个市场秩序的问题，在一些特定阶段往往会出现市场失序的问题，这就需要政府以强有力的干预，以保证经济的健康发展，保证投资商在有序的市场中竞争、发展。第三，宏观经济运行还存在多方面的问题，如何通过政府有效的管理，对于在市场竞争中保持投资商的主动是十分重要的，也是投资商最为关注的问题，优化投资与发展环境不仅只是政策上的优惠，同时也需要政府的有效管理作用。
优化投资和发展环境是一个全面的、全方位的为投资企业发展服务的过程，更是一个全面实施行政许可法的过程，它贯穿于企业发展的全部，也只有全面的、全过程的服务才能保证企业不断发展，才能保证行政许可法的实施，实现企业利润的增长，实现当地经济的繁荣，使企业和政府实现“双赢”，真正实现招商引资的目的，为加快当地经济的发展切实起到推动地方经济增长的作用。
参考文献：
1、王忠明 《中国加入info.net
浅谈优化投资和发展环境与行政许可法之间存在的问题及防治对策一文由搜集整理，版权归作者所有,转载请注明出处!
涉油案件的成因及对策演讲范文
近年来，随着经济的迅速发展，涉油民事案件数量明显增多，特别是涉油侵权纠纷，如油田单位在生产过程中因征地、石油污染、生产噪声影响、工程建设带来的民事纠纷案件数量所占比重较大。为进一步做好涉油案件的审判工作，提高办案质量和效率，位于胜利油田主产区的垦利县法院对近2年来涉油侵权案件情况进行了分析总结。
一、涉油侵权案件的基本情况
垦利县法院2002年共受理涉油案件18件，其中涉油侵权案件10件，占当年涉油案件总数的55.5%。2003年受理16件，其中涉油侵权案件6件，占当年涉油案件总数的37.5%。在2002年审理的涉油侵权案件中，油田单位全部是原告，被告全是地方农民个人。2003年的涉油侵权案件中，油田单位作为的原告4件，占案件的66.6%，被告是地方农民的2件，占案件的33.4%。涉油侵权案件普遍表现出集群性、突发性的特点。参与纠纷的人数多，所有16件涉油侵权案件中有14件是共同诉讼案件，占总数的87.5%；当事人往往采取扣押车辆、阻拦施工等方式，且持续时间长，处置难度大，造成的损失大。如胜坨镇海西村村民非法阻拦油田施工致使油田20多辆车被堵7天；胜坨镇王营村王某扣押油田车辆达60多天；胜坨镇坨南村张某阻拦油田生产搬迁达8天。涉油侵权案件对经济发展和社会稳定产生了较大影响。
二、涉油侵权案件的成因分析
一是油田在征用土地补偿、污染赔偿方式方面的问题。长期以来，油田在征用土地补偿、污染赔偿等方面，由油田工农科与当地政府油区办协商处理。油田对所征土地的补偿费、安置补助费、青苗补偿费等往往通过政府或村委会转手补偿给当事人。但是这种赔偿方式不符合法律规定，因为油田补偿损失是法律规定的民事行为，应由油田和被征用土地、污染的单位或个人协商，协商的内容包括赔偿的支付方式、支付途径、支付数额等。油田单方决定赔偿款，没有征求被赔偿人的意见，且没有直接支付给被赔偿人，这种赔偿方式容易引发矛盾。
二是村务不公开带来矛盾。油田赔偿款数额较大，群众相当关注。但是个别村庄村务不公开，群众即使拿到赔偿款也认为赔偿的数额少或者分配不公平。这种问题成为群众阻拦油田生产的借口，有的借此与油田单位发生纠纷，阻碍油田生产。
三是新油区群众不知如何处理油田赔偿引发的矛盾较为突出。随着油田生产开发范围的拓展，形成了一些新的油区村庄。这些新油区的群众对处理征地、污染赔偿款方面的方法、途径、赔偿计算方法、数额等不了解，容易造成矛盾。有的当事人“漫天要价”，有的村庄男女老幼都参与到纠纷中。如胜坨海西村以油田施工影响其庄稼排水淹灌了庄稼为由强行阻拦油田生产，有几百人参与了纠纷。
四是油田污染引发了新型的排污纠纷。如环境噪声影响纠纷案件。有的群众提出油田生产噪声影响了其养殖的家禽、牲畜的生长，而油田单位不接受该类型的索赔。群众往往采取阻拦油田生产、扣押车辆的方式来达到目的，使小纠纷引发成矛盾，造成了较大的经济损失。今年，垦利县法院受理了2件此类案件。
五是个别村委领导班子软弱涣散导致矛盾纠纷迟迟不能解决。涉油纠纷发生时，有的油区村庄村委不出面，任凭事态发展。参与纠纷的群众更没有统一、明确的处理意见，导致无法协商解决纠纷。
六是法律宣传针对性不强，群众法律意识淡薄。面向油区群众的普法宣传重点不突出，对涉油纠纷的处理途径、国家对征用土地、排污赔偿等方面的具体规定宣传力度不够。
三、解决涉油纠纷案件对策
三、解决涉油纠纷案件对策
油地纠纷的解决，必须本着“防重于治”的原则解决，否则经济损失大，矛盾加深，诉讼成本也相应增加，应重点从以下方面抓起：
（一）理顺油区综合治理关系，成立专门处理机构。东营区政法委成立了专门处理油地问题的“油区治理指挥中心”，一切“涉油”问题均由其处理。可以借鉴东营区的做法，成立专门的机构，充分发挥统一的组织和协调功能，健全规章制度，逐步建立起处理“涉油”问题的长效机制。
（二）依法建立、健全、强化村领导班子。油地纠纷能不能顺利解决，有一个代表民意的坚强的村领导班子很关键，因此，应进一步加强群众民主政治建设，把那些有威望、有知识、有文化，识大体，顾大局的成员选进领导班子，并由有关部门进行指导，有助于涉油纠纷解决。
（三）加强对人民调解工作的指导。建立、健全人民调解组织，由司法机关帮助培训、指导人民调解员，提高人民调解员依法调解的能力和水平，发挥他们在调解涉油案件纠纷中的作用。对发生的涉油纠纷，有关司法行政机关应主动及时地帮助指导，要充分发挥人民调解第一道防线的作用，防止事态扩大。
（四）建立油地经济纠纷的新协商机制。改革传统的赔偿方式，在涉油经济纠纷经常发生的村庄，尽力促成群众选出代表，或有村委代表群众出面，建立一个油田和地方的对话协商机制，把纠纷摆在当面，说在明处，使双方在互谅互让中解决。
（五）继续深化村务公开制度。对群众关注的油污赔偿问题，由村委采取多种形式使村务公开、公正、透明。油地赔偿的协商，要有受赔偿人参加，村委成员可以提供协助。
（六）抓好宣传教育，重点抓好对新油区群众法制宣传工作。
油地双方可以对赔偿标准、赔偿范围、赔偿程序等问题，共同进行分析研究，制定统一的规范性文件，使各项问题规范化，有明确的依据，对征地、排污赔偿方面的知识重点宣传。在油田搞好开发建设前，必要的油污赔偿宣传工作更要走在前头。把法庭工作职责、工作制度打印成宣传材料，在农村集市上设立咨询台，分发宣传材料。组织干警深入到油田企业以讲法制课的形式进行普法宣传，使他们初步掌握一些基础性的法律知识。
（七）对以身试法者从严惩处。在涉油纠纷案件的处理过程中，对妄图索取巨额赔偿，甚至借机闹事的，对触犯法律但没有构成犯罪的，可由公安部门给予行政处罚，对触犯刑律的，依法追究刑事责任。
（八）锐意创新，大胆进取，建章立制促稳定。从以往油区中涉油案件发生纠纷的情况看，涉油案件往往是因污染、侵权、征用土地等而产生的纠纷，争议当事人之间利益关系复杂，难以协调，有的纠纷甚至“牵一发而动全身”，处理不好，会严重影响油区秩序的稳定。因此，法庭为适应油区案件的特点，采取以下工作方法：一、巡回法庭审理油区案件中，除特殊情况外，一律适用简易程序进行审理，审理周期要求简易案件一月内审结；复杂案件三月内审结；二是油区巡回法庭在工作中本着急事急办、特事特办的原则解决纠纷，情况比较紧急的采取诉（庭）前处理的办法；三是从参与社会治安综合治理的角度出发进行诉前调解，四是关于无理妨碍油田施工的纠纷，可以按照“停止侵害、排除妨碍”的诉讼请求予以提起民事诉讼。并可以申请先予执行；五是在施工准备阶段，经做工作当事人无理阻碍油田企业正常施工，可以按照“排除妨碍”的诉讼请求提起民事诉讼，并可以申请先予执行。通过采取以上方法，旨在更好的发挥巡回法庭的审判、服务职能作用，充分维护油田企业的合法权益。油区巡回法庭在成立后，针对涉油案件多次召开专场分析会，了解涉油案件的事件起因、特点、矛盾焦点，为顺利审理案件奠定良好的基础；因涉油案件往往具有牵扯人数多，争议数额大，利益关系复杂、难以处理等特点，对涉油案件重点调度，明确干警职责，以稳定油区工作大局，促进油区经济发展为工作的重点，初步制定出“调解为主，判决为辅，主动处理，化解纠纷”的工作目标，审判员多年来在油区腹地从事审判工作，积累了处理油地纠纷案件的丰富经验，为充分发挥法庭职能打下基础。2003年，我庭严格按照我院制订的油区巡回法庭工作方针，认真审理涉油案件，慎处油地纠纷，力求既要保证油田的正常生产，又要不使矛盾激化。
油地经济互相促进，共同发展是几十年来双方形成的良好的传统，必须正确对待新的经济形势下出现的新情况、新问题。油地经济密切结合，共同发展的关系只能加强，不能破坏，否则对双方都产生不利的影响。作为法院，更要全面分析涉油案件的新特点新情况，积极总结审判经验，以良好的审判促使经济的良性发展。
（作者单位：山东省垦利县人民法院）
联系电话0546--2525279
涉油案件的成因及对策
浅谈优化投资和发展环境与行政许可法之间存在的问题及防治对策演讲范文
关键词：
投资和发展环境 行政许可法
利润最大化 优惠政策
市场经济
摘要：招商引资已经成为各地发展经济的重要途径之一，优化投资和发展环境自然成为政府工作中的重要方面。在市场经济日趋完善的今天，投资商受到了前所未有的礼遇，如何处理好招商引资与行政许可法之间的关系是政府面临的重要市场考验。本文就优化投资和发展环境之间的关系进行探讨，并提出相应的防治措施。
政府招商引资中采取的方式方法大多是政策上的优惠，其中包括在土地使用、税收、环境、安全等方面。在投资先期做的工作多，承诺的好；企业落户后发展中关心不够；政府各相关部门不协调不统一，服务不到位轻许可重管理等,于与优化投资和发展环境不协调的现象影响了招商工作的深入开展，本位主义、部门利益思想等与行政许可法不相符合的现象严重影响和制约了经济的发展。
一、政府与投资
各地政府与当地的经济具有较强的对称性，而这种对称性构成了超稳定的系统和机制惯性，就系统机制来看，一方面政府体制是建立在高度集中的计划基础上的，政府的职能及其运行方式具有较强的指令性特征，行政干预、政府补贴、政策保护是政府行为的主要体现；另一方面，中国的经济仍是政府主导性经济，政府直接介入经济运行，政企不分，职能交叉与市场有明显的不适应性。而投资是一种企业行为，从本质上说是以追求最大利润为目的，企业选择投资地点的出发点就是企业的利益。在当今各地竟相加大招商力度，优化投资与发展环境的热潮中，政府面对市场的竞争确有不适应性。由此，在优化投资和发展环境与行政许可法之间存在一些问题，有其客观性。
二、优化投资行政许可之间存在的问题分析。
在各地优化投资和发展环境与行政许可之间存在的问题主要表现为以下方面：
（一）、地方政策盛行
在优化投资和发展环境工作中，几乎千篇一律的都有优惠的地方政策，内容涵盖了土地使用、项目审批、税收减免、环境、安全等方面，只要投资商要求的政府就加以满足，至于是否符合国家政策、国家法律等都视而不管特别是与行政许可法相抵触，并庄重承诺，举办庄重的签约仪式，下红头文件，开联席会议等等如此。确实让投资者感动不已，由此而产生的问题是在行政许可法面前，地方政策的改变，不仅不能使投资商获得想象的经济效益，甚至于连投资也是难以收回。
（二）、地方保护主义严重
为了保证地方经济的发展，在优化投资和发展环境工作中，一些地方保护主义严重，政府个别部门对招商来的企业不能作到一视同仁，对行政许可法视而不见，一谈管理就收费甚至巧立名目乱收费，错误的认为，外来的企业有钱、外来的企业影响了当地企业的生存和发展，存在吃、拿、卡、要等现象，严重违反了行政许可法。
（三）、政府职能反映不灵活
优化投资和发展环境工作中，政府职能反映不灵活是行政许可要解决的首要问题，也是影响招商引资工作的主要问题，政府部门不能适应市场运行机制要求，存在政府服务意识差，办事拖拉，办事程序复杂繁琐等问题，违反了行政许可的规定，耽搁了投资商的时间，影响了企业的经济效益，伤害了投资商的感情。
三、所采取的对策。
在优化投资和发展环境中，政府职能的转变、观念的更新、服务思想的改变，说到底就是要严格按照行政许可法的规定办事是关键，针对不同的企业制订有针对性的政策，才能招上来、留的住、能发展。
（一）、针对不同需求的投资需求，制定有针对性的政策
千篇一律的优惠土政策，只会使投资商感到空洞、浮躁，没有真实感和操作性，对于不同类型、不同发展需求、不同规模的投资企业都使用，又都没有可操作性，不符合行政许可的规定，实际操作起来却不知如何入手。不同的投资者有不同的资金、技术、设备等方面的优势，作为一种投资他们追求的共同目标都是利润的最大化，对于其他的因素，企业是不会太关注的。针对不同的企业制定适合企业实际发展情况的优惠政策，尤其是在行政许可方面的规范，其本身对企业来说就是不小的一笔利润。投资者又何乐而不为呢？
（二）、为投资者做好服务、让企业在市场中公平竞争
政府部门在市场经济运行过程中，最重要的职能转变就是服务职能的转变。不但要管理更要服务，尤其要在思想上作到公平、公正、公开，作到一视同仁，积极为投资者服务,为外来投资企业创造一个良好的市场机制，让企业在市场面前公平竞争。使企业一开始就步入良性发展的轨道。
（三）、转变政府职能、提高办事效率
转变政府职能就是转变政府办事效率低下的工作作风，就是要严格按照行政许可的规定办事，在办理投资审批等工作中要为企业着想，尽量简化审批手续，使投资项目能尽快的开工建设。在接待投资商办事中要以礼相待，让他们感受到关心、关怀和重视，在感情上感动人。在市场经济中讲究的是效率、讲究是效益，时间决定着这些，让投资者从漫长的等待办理诸多的手续中解脱出来，对投资者来讲本身就是一种效益。
四、正确的认识“优化”
优化投资和发展环境，不是所谓的资源、区位优势等的“忘婆卖瓜”似的自夸与“做秀”。试想一个投资数十万、百万、千万的项目，是不会因为“做秀”、和几句自夸，就能达成投资协议的。投资者最关心的是投资所带来的利润。“优化”不仅是优惠政策、更重要的是要有良好的市场。在招商引资工作中要针对不同的投资特点、产业布局、生产规模等方面，在给予优惠政策的同时，更要注重在企业发展过程中做好服务，为企业的市场提供良好的发展空间，有了市场才能使得产品流通，使企业不断的获得利润，不断的发展。
五、市场经济下的政府管理作用。
在市场经济还不很完善的今天，政府的管理作用就越显得尤为重要。行政许可法中规定管理和服务是相辅相成的，优化投资和发展环境需要政府的这种管理作用。这是因为：第一，市场本身是存在缺陷的，市场的调节往往会出现“市场失灵”的问题。随着市场的扩大，其缺陷也会进一步放大。如果不能及时有效的进行管理，就会导致经济的恶性发展，对投资商造成重大的经济损失。第二，市场的发展存在一个市场秩序的问题，在一些特定阶段往往会出现市场失序的问题，这就需要政府以强有力的干预，以保证经济的健康发展，保证投资商在有序的市场中竞争、发展。第三，宏观经济运行还存在多方面的问题，如何通过政府有效的管理，对于在市场竞争中保持投资商的主动是十分重要的，也是投资商最为关注的问题，优化投资与发展环境不仅只是政策上的优惠，同时也需要政府的有效管理作用。
优化投资和发展环境是一个全面的、全方位的为投资企业发展服务的过程，更是一个全面实施行政许可法的过程，它贯穿于企业发展的全部，也只有全面的、全过程的服务才能保证企业不断发展，才能保证行政许可法的实施，实现企业利润的增长，实现当地经济的繁荣，使企业和政府实现“双赢”，真正实现招商引资的目的，为加快当地经济的发展切实起到推动地方经济增长的作用。
参考文献：
1、王忠明 《中国加入wto干部培训读本》 ****中央党校出版社 XX
2、张福森 《中华人民共和国行政许可法讲话》 法律出版社 XX
3、中国招商网相关材料。
作者单位：新疆吉木萨尔县委党校
作者姓名：李文宏
邮政编码：831700
联系电话：6786810
电子邮箱：
浅谈优化投资和发展环境与行政许可法之间存在的问题及防治对策
我国行政程序法治的现状及对策分析
/ 内容提要 行政程序法治是依法行政的基础和重要内容。我国行政程序法治中存在着：顽固的传统观念严重影响、制约着我国行政程序法治的健康发展；行政程序立法问题颇多，至今尚没有统一的行政程序立法；司法审查范围过窄，不能对行政行为实施有效的监督；司法不独立及司法腐败；行政执法“有法不依、执法不严、违法不究”等问题和不足。针对存在的问题，作者提出了诸如转变传统观念，深入司法改革、实现司法独立，进行统一的行政程序立法，扩大司法审查范围和严肃行政执法等简要的对策分析。
关键词 行政程序法治 司法审查 行政执法 对策分析
一、行政程序法治的重要性及其简要回顾
追求程序正义，在我国日益引起法学家和立法机关的重视。行政程序作为规范行政权，体现法治形式合理性的行为过程，是实现治的重要前提，而行政程序发达与否，是衡量一个国家行政法治程度的重要标志。（1）
行政法治，又称依法行政（Administration According to the Law)，是指行政权力的取得和行使都必须依据法律的规定并依照法定的程序，既不得越权和滥用职权也不得失职，一切行政行为都要接受监督，违法行政行为要承担相应的法律责任。（2）行政法治，除了要贯彻一般的法治原则外，还必须贯彻职权法定、越权无效、法律保留、依程序行政、职权与职责相统一和司法救济等原则，以指导和规范行政权力取得和行使的整个过程。“依法行政”之中的“法”，固然包括实体法，但行政程序法更是其应有之义。如果把行政法治看作行政方面的法治状态的话，那么行政程序法治就是实行行政法治的重要手段、方法或者步骤。行政程序法治是依法行政的关键和重要内容。没有行政程序法治，也就不可能实现行政法治。在张扬程序正义的今天，对行政程序法治应该引起我们足够的重视。
我国现代行政程序法治的建设开始于80年代社会主义法制的重建。1982年，我国正式确认行政立法，规定国务院有权制定行政法规，国务院部委有权制定行政规章。以后的《地方组织法》又规定省、直辖市、自治区人民政府、省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府亦有权制定行政规章。1987年国务院发布了《国营企业劳动争议处理暂行规定》，根据一定的准司法程序，处理劳动争议案件。1993年，八届人大一次会议通过的政府工作报告，正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则。1989年《行政》的出台，可以说是我国行政法治进程中的一个里程碑，它是新中国历史上第一部具体规定行政相对人在认为具体行政行为侵犯其合法权益而可以向人院寻求司法救济的法律，为我国行政法治建设奠定了坚实的基础。之后，相继有1990年的《行政监察条例》和《行政复议条例》、1994年的《国家赔偿法》、1996年的《行政处罚法》、1999年的《行政复议法》，以及2000年的《立法法》。这些立法，代表着中国行政法治的基本成就。尤其是《行政处罚法》的颁布实施，是我国行政程序法治最典型的立法。该法较好地解决了对行政行为的程序制约问题，较好地体现了现代民主法治的精神和原则，其所规定的各项行政程序制度，特别是听证制度，对于保障行政行为公正合理地进行，防止行政执法人员滥用权力，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，具有特别重要的意义。（3）
二、我国行政程序法治存在的问题
我国在行政程序法治上，已经取得了比较可观的成绩，迈出了可喜的一步。但仍然存在着一些严重的问题和不足，需要我们认真面对，慎重对待。这里，不妨分析如下：
（一）传统观念的顽固存在，严重影响、制约着我国行政程序法治的健康发展。
这些传统的观念包括：“重实体、轻程序”的观念，把行政法（包括行政程序法）看作是“治民之法”、“管理法”的观念，“长官意志”、“权大于法”的观念，以及传统的“无讼”观念，等等。这些观念从不同的角度，在不同的方面，有着不同的表现。
从行政机关方面来看，封建传统中的“官本位”和“家长制”的思想顽固不化。在行政执法实践中，往往是“长官意志”：“我说了就算，什么法不法的？”有程序规定不照办，没有程序规定更好办。程序算不了什么，即使违反了程序也不算违法，也不用承担什么责任。办事拖拉，官僚主义严重；不公开办事程序，“暗箱操作”；不平等对待，搞权力“寻租”；以权谋私（包括“小团体”）、谋钱，贪污腐败；等等，普遍存在。有的行政机关及其工作人员对于相对人的起诉和法院的行政审判活动，至今仍有不满、抵触情绪，不应诉，不答辩，不执行法院已生效的裁判文书，甚至（通过有关行政领导）对审判人员施加压力，对原告方刁难报复等现象仍然存在。从行政相对人方面来讲，由于受“无讼”文化传统（孔子：“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎！”《论语·颜渊》）根深蒂固的影响，老百姓仍然报着“饿死不做贼，屈死不告状”的信条，轻易不敢去“民告官”！即使“告”了，往往会因畏“官”而违心地接受“调解”、撤诉；即使告“赢”了，也往往会颤颤惊惊，害怕此生不得安 宁！从法院方面来讲，有案不受、变相“调解”、“动员”撤诉、久拖不结、官官相护等司法不公现象，还不同程度地存在着。这些都严重影响、制约着我国行政程序法的健康发展。
（二）行政程序立法问题颇多，至今尚没有统一的行政程序立法。
这方面的问题，体现在：
1、行政程序法治缺乏明确的宪法规定，致使我国的行政程序立法不发达。
我国是一个成文法传统的国家。在我国不可能存在类似于普通法传统中的自然正义原则，也不会有类似于美国宪法中正当程序条款的规定，虽然我国的一些行政法学者会将现行宪法中的第2条第3款以及第27条（4）的规定，视为保障国家权力行使符合正义要求的宪法基础；然而，这样的认定并没有多少说服力。（5）实践也证明，这些规定并未为我国现代行政程序法治的建立和发展，提供直接的宪法原则和动力。由于缺乏宪法和基本法律原则的正确指导，致使我国的行政程序法治建设处于比较落后的状态；致使行政程序的制定者们不能对行政程序的公正性或者正当性予以足够的重视，不能按照现代行政程序法治的要求去创设各种行政程序；致使行政程序往往逃不出服务于强化国家目的的窠臼，缺乏对公民、行政相对人权益的足够重视和保护。
2、缺乏统一的行政程序立法， 在已有的行政程序立法中，往往重事后程序，轻事前和事中程序。
正因为存在着前述缺乏统一的、宪法性的正当程序的要求，缺乏应有的统一规划，我国的行政程序立法往往是各个行政部门各自为政，各行其是，表现为具体问题、具体部门、具体地方、具体规定，所以，出现行政程序设置不科学、不统一，发生权限重复、交叉、冲突，以及程序繁琐、影响行政效率等现象，就不足为怪了！同时，从行政活动范围的多样性而言，不同种类的行政行为适用不同的程序要求，确实有其必要性；但是，如果对行政程序性约束是否设置以及设置的模式等问题都要由行政机关自己决定的话，那么行政偏私和专横就很难避免。
并且，在我国已有的有关行政程序立法中，往往存在重事后程序，轻事前和事中程序的问题。比如，往往强调的是行政监察、申诉、复议和诉讼等，而忽视事前、事中的诸如资讯公开、告知权利和听取意见等程序要求。这也是我们以后的行政程序立法应该引起重视的！还有必要指出的是，像行政许可、行政强制、行政征收、行政调查、检查和行政确认等大量的行政行为，尚没有纳入行政程序法治的轨道（行政许可法、行政强制法目前正在制定、起草过程中），这给行政机关留下了太大的自由裁量权，容易造成滥用职权。
3、行政程序由行政机关自身设定，结果往往是扩大自己的权利，增加相对人的义务，权利义务不对等。
过去，我国有关行政活动程序的立法绝大多数都是由行政机关自身制定的（现在多数立法也往往是由行政机关主持起草的），行政机关具有宪法上的“国有”立法权（制定行政法规、规章的权利）。长期以来，缺少统一的、规范立法权力行使的法律（直到2000年3月15日才通过、公布了《立法法》，自2000年7月1日起施行，从实施效果看，对立法行为的约束好像并不明显；2001年11月16日国务院才制定公布了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，自2002年1月1日起施行），行政机关往往都从自身或部门利益出发，争相行使立法权，通过立法扩大其权力。由于行政机关立法的出发点，关注的是自身利益，所以往往是限制自身权利的少，增加行政相对人义务的多；轻视程序性规定，忽视对行政相对人权益的保护。比如最典型的，我国《行政复议法》第14条的规定，赋予了国务院以最终裁决权，这实是国务院“不想当被告”的缘故！
还有，关于时效程序的规定，往往也不对等。对相对人规定有明确的时效，违反时效将会失去本可得到的权益，或受到行政处罚（如未在一定时限内交纳税费等）；而行政机关自己在外部行政法律关系中却很少受到限制，只是在这几年《行政处罚法》和《行政复议法》的立法中，才开始有这方面的规定。
4、行政程序的参与性弱，透明度低。
行政程序的参与性的强弱和透明度的高低，是行政程序民主化程度的重要体现。在我国，相当一部分行政程序缺乏民主性和参与性，没有说明理由、听证程序，甚至于当事人没有申诉权。在实践中，相对人为自己申辩的行为，常常被视为“不老实”而招致加重处罚（比如治安处罚中加罚的“态度款”）。
行政程序的透明度和行政程序的公开性、参与性以及行政机关接受监督的程度，都是成正比的。公开性、参与性强，透明度就高，行政机关接受监督的程度也就比较深；行政机关及其工作人员就不敢随意违反已经公开的程序，也不敢随意增加或减少已有的程序性规定。然而，我国现有的大多数行政程序都是行政机关自己制定的，透明度往往不高，相对人往往因不了解程序规则而要多跑很多的冤枉路！实践中，有些行政执法人员利用不公开的程序规则刁难当事人的现象，确实不少见！现在时兴的“行政首长接待日”、“现场办公制度”，一定程度上已经说明了我们现在缺乏应有的程序规范和透明度！为什么老百姓平时到政府机关跑了多少趟都办不成的事，到了“行政首长接待日”或者“现场办公”时就能办成？这从另一个侧面也反映了我们很多制度的“人治”特色，缺乏“法治”的程序要求！
5、责任制度不健全，缺乏对行政主体违法行为应承担法律责任方面的规定，违反法定程序竟不会影响行政行为的效力。
在我国的行政程序立法中，往往缺乏对行政主体违法行政行为所应承担法律责任方面的规定，这是一个很普遍的情况，立法位阶越低，这种情况也越突出。行政主体若违反法定程序，竟不会实际影响行政行为的效力！因为，根据我国《行政诉讼法》第54条的规定，行政机关违反法定程序，人民法院可以撤销具体行政行为；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释8号）第54条却规定：“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体 行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第55条规定的限制。”这就是说，被告可以以同一事实和理由作出与被撤销的具体行政行为完全相同的具体行政行为。也即单纯的违反法定程序不会影响具体行政行为的实体内容的存在及其效力。这对于维护行政程序的权威是非常不利的！应该引起我国有关领导和立法部门的警觉！
（三）与行政救济衔接的司法审查，范围过窄，不能对行政行为实施有效的监督。
就司法审查概念本身而言，它是一种司法权对于立法权和行政权进行监督、制约的制度，其功能在于保障法律符合宪法，行政行为符合宪法和法律；在我国，司法审查特指司法权对行政权的监督。（6）目前，我国尚不存在违宪的审查机制，司法权对行政立法权也不存在审查和监督机制（尽管有学者认为，人民法院在行政诉讼活动中，对“规章”可以参照，也可以不参照，“这实质上是对抽象行政行为的间接审查”（7），但这种“审查”毕竟是“间接”的；另外，对“规章”属不属于行政立法权目前也有争议）。
所以，我国的司法审查，只能是指“人民法院依法对具体行政行为的合法性进行审查的国家司法活动”。（8）其依据就是我国《行政诉讼法》第2条、第5条和第52条的规定。
目前我国的司法审查范围（实际只能是人民法院的行政诉讼受案范围）尚过窄，抽象行政行为和行政立法行为、内部行政行为、行政（最终）裁决行为等，尚排除在司法审查之外。这不适应我国民主、行政法治的发展要求，也不符合世界民主、法治的发展趋势。从具体行政行为的审查来讲，我国《行政诉讼法》第2条规定的是，公民、法人或者其他组织只要认为具体行政行为“侵犯其合法权益”的，都可以向法院起诉；但第11条第1款又作了例举性规定，限定对八种侵犯“人身权、财产权”的具体行政行为不服，属于人民法院的受理范围。对于具体行政行为侵犯诸如劳动权、休息权、受教育权、集会游行示威权等其他权利的，能不能向法院起诉呢？根据《行政诉讼法》第11条第2款规定的精神，这要取决于法律、法规是否有特别规定，这不利于对公民合法权益的保护。最高人民法院2000年新的司法解释对行政诉讼的受案范围又作了扩大的解释，规定是“对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服”，不限于《行政诉讼法》规定的“具体行政行为”，也不限于“行政机关和行政机关工作人员”；并把原告的范围扩大到与“具体行政行为有法律上利害关系”的公民、法人或者其他组织，（9）这虽然有违宪解释的嫌疑，但确实是出于“好心”，有利于对公民、行政相对人的合法权益的保护。实际上，通过这个解释，人民法院扩大受理了很多以前认为不能受理的行政案件。比如，以前认为消防部门对火灾原因及事故责任的认定属“鉴定结论”，是不可诉行为，而现在认为它属于“行政确认行为”,法律上没有明确排除或者禁止司法审查，是可诉行政行为，法院已受理了这方面的案件。（10）
（四）司法不独立及司法腐败。
正如前面所述，作为与行政救济相衔接的司法审查制度，对于监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，起着非常重要的作用。所以，能否不偏不倚地进行公正司法，及时纠正行政违法行为，对行政程序法治建设至关重要。
要实现司法公正，首要的就是司法独立，要求“司法机关应不偏不倚，以事实为根据并依据法律来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接或间接不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉左右，不论其来自何方或出于何种理由。”（11）司法独立，从其实质上看，应该是法官的个人独立；而我国目前还不能完全实现这一点。由于司法的行政化、地方化的普遍存在，加上案件的层层汇报、审批及审判委员会对“重大、疑难复杂案件”的最后定夺权，不免出现“审、判分离”、“外行管内行”的情况；尽管最高人民法院这几年也努力进行了一定程度的改革，但收效并不太明显。还有，法官整体素质不高，司法腐败问题，都严重制约、影响着司法公正的实现。
（五）行政执法，“有法不依、执法不严、违法不究”。
在我国的行政执法实践中，行政执法部门“有法不依、执法不严、违法不究”的现象普遍存在。突出表现在：
1、不按规定向当事人公开办事程序。不少部门把行政程序视为其内部的工作手续，“法藏官府，威严莫测”，不对外公开；甚至有关公民或者组织要求查询时，采取不理睬、不配合的态度。现在被称道的“两公开一监督”，其实不少都是在做表面文章，政府部门的宣传栏倒是做了不少，要么空空如也，要么公布的都是无关紧要、或是“陈年烂谷子”的事情。
2、“法外解释”、“法外立法”，普遍存在。
行政执法部门，对已有的法定程序往往随意地进行解释（多以“红头文件”的形式出现），或者另外制定“补充规定”，扩大自己的权利。老百姓按法律程序往往办不成事，或者要拖很长时间才能办成（这要有足够的耐性，有“磨破嘴”、跑断腿的决心和毅力）；被逼无奈只好“拖关系、找熟人”，去摸清“官府”的“内部规定”，去找当权（签批）的人。这势必带来行政执法的不公和腐败。
3、不履行法定的送审、报批程序，关关设卡，各行其是，造成局部行政执法的严重混乱。比如，乱罚款，乱收费等。正像老百姓所说的，“管理就是收费”。
4、“执法不严”。对于有些很明显、或者很严重的行政违法行为，只要关系找到，有关领导点头，什么程序都可以不要，“大事化小，小事化了”。
5、“违法不究”。这里主要指行政执法部门而言。本身我国现有行政程序法对行政主体承担行政违法责任的规定就比较少；但是现在依有关规定予以追究的，并不多见！确实是行政执法人员的素质都很高，都能公正执法吗？非也！
三、实现我国行政程序法治的对策分析
针对前文所指出的问题和不足，笔者试做以下对策分析：
（一）实现由传统观念向现代法治观念的转变。
法律制度往往被视为一种文化现象。法制的建构和发展，以及社会法治状态的实现，无不和一个国家、民族的传统 文化、传统观念有着密切的联系。要将西方的“自然正义”和“正当程序”等法治精神、理念，借鉴、纳入中国的文化，毕竟有一个转化和适应的过程。正像沃特森（A. Watson）所概括的：“就像人的器官移植的情形一样，一次成功的法律移植意味着一种规则或制度将要在它诞生的躯体之外的‘新躯体’由生长并成为新身体的一个部分。”（12）我们应该看到，“现行的中国行政法不是在中国自身文化环境中产生出来的，相反，它主要是一种按西方国家的模式移植过来的制度。”（13）比如，听证程序的引进，就是一个很明显的例证。行政程序法治在我国的实现，无异和这种法律文化的移植、转化、适应和发展是分不开的。
我们要努力实现由传统观念向现代法治观念的转变。这有赖于全民法律素质的普遍提高，尤其是领导干部和行政执法人员的执法、守法观念，努力实现“管理行政”向“服务行政”、“命令行政”向“指导行政”、“长官意志”向“行政法治”的转变。我国全民“四五”普法规划提出的“两个转变、两个提高”（14），正体现了这一点。普法固然重要，但严格的依法行政则更为重要；如果没有严格的行政执法，那么带来的恶果必然是民众对政府、对法治丧失信心，势必使我们在法治进程中已经取得的成绩付之东流，我们所进行的法治建设也将前功尽弃！对此，朱镕基总理曾强调指出：“要做到依法治国、依法行政，关键是要依法治‘官’，一级管紧一级，严格要求，严厉执法，不讲情面，不徇私情，树立政府依法办事的良好形象。我们的政府是人民的政府，政府工作人员是人民的公仆，依法保护人民生命、财产安全，为人民办实事、办好事，是我们的职责。各级领导特别是省部级领导干部要切实负起责任，带头依法办事，正确行使权力，不能滥用权力。同时，要加强对依法行政的领导，督促和支持本地方、本部门依法行政，使各级政府机关、每个政府工作人员都切实做到依法办事。 ”（15）要做到这一点，还需要我们坚定依法治理的决心和扎实、持久的工作。
（二）进行统一的行政程序立法。
正如前文所分析的，目前，在我国进行统一的行政程序立法的确是当务之急。但是，“进行统一的行政程序立法”，并非就是要马上（现在）就制定出一部统一的“行政程序法典”。人们对行政程序法治渴望的同时，对“行政程序法典”亦寄予热切的希望，是可以理解的。行政程序立法是一项艰巨、复杂的系统工程。对行政程序法的立法思路，学界存在两种观点：一是先拿出一部统一的行政程序法典，就行政程序的基本原则及相应制度、违背行政程序的法律后果等作原则规定，然后再制定部门法；二是先进行单行的行政程序立法，然后再进行整合、完善，制定出一部统一的行政程序法典。目前，在学界几乎前一种观点有成为主流观点的趋势。但是，我们还是应该冷静、慎重为妙！作为前一种观点的代表、行政法学界的权威罗豪才教授，早在他1993年12月出版的《中国司法审查制度》一书中就认为“在现在的条件下制定统一的行政程序法典，条件是基本成熟的，从而是具有可能性的”（16）；可就在他近年发表的《现代行政法制的发展趋势》一文中，则认为“将来在适当的时候可以考虑制定一部统一的行政程序法典”（17），看来，这种急切的心情在经过慎重的考虑之后已有所降温。极力主张后一种观点的章剑生教授主张：“行政程序立法的模式：近期单行法律，远期统一法典。”（18）在去年举行的“WTO与中国行政法研讨会”的“观点综述”也是这样讲的：“制定行政程序法典是一巨大工程，在此工程完成以前，分别就程序问题在单行法律，如行政处罚法、行政许可法、行政强制法（后两者在制定）中作出规定十分必要。”（19）
可以看出，笔者是赞同后一种观点的，但在进行单行的行政程序立法时，要有统一的立法规划和步骤，分而不乱。笔者持此观点的理由在于：
1、我国行政法治建设的时间还比较短，有关行政程序法的理论还不太成熟。从行政法治发达的西方国家来看，其制定行政程序法典先后都经历了一个长达几十年的准备期。而我国行政法制（治）的建设才只不过20年的时间，并且提出制定统一的行政程序法典，也不过有十来年的时间。从理论研究来看，前几年，学者们都热衷于“××论”的基础理论研究（当然这是必要的），关注统一行政程序研究的并不多。章剑生教授所说则更为尖刻：“我们对行政程序法理论研究可以说是相当肤浅的，不用说一些基本概念至今仍未达成共识，有时甚至连问题所在也如坠五里云雾之中。”（20）实际上，对行政程序法的基本原则、基本程序制度和立法模式等一些基本问题的认识还处于模糊、不一致的状态之中。
2、对我国已有的行政程序立法成果，现在予以抛弃，实在可惜。比如，已有的《行政处罚法》尽管存在一些问题，但大家认为还是比较满意的；《行政许可法》、《行政强制法》正在制定和起草；《行政征收法》也在立法研究过程之中。
3、由单行到统一这种循序渐进的立法模式，已基本为大家所接受。刚才谈到的已有的行政程序立法是这样（也为立法机关所认可）；同时经过长时间争论已基本确定下来的民法典的立法模式（先制定《合同法》、《婚姻法》、《物权法》等，然后进行修改、完善，将其分别作为《民法典》的一个“编”，最后再整合出一部《民法典》），可以作为旁证。
4、急于“偏大”、“好全”，或者迎合立法上的“首长工程”出台的“行政程序法典”，未必能适合我国行政法治的现状，也未必就能取得好的效果。正如俗话所说“心急吃不了热豆腐”。我们还是应该现实一点的好！
（三）深化司法改革，实现真正的司法独立。
目前，我国的司法改革缺乏统一的协调和指挥，不可避免地出现头疼医头、脚疼医脚的短视和混乱，尤其是在涉及深层次体制问题上。因为司法改革的深入，必然涉及到政治、人事制度的改革，可谓“牵一发而动全身”。我国已经加入了“WTO”，WTO规则和我国承诺，都要求司法机关“独立于负责行政执法的机构”。“司法权只是一种判断权，司法权的权威是依靠其超然、中立、理性和不偏不倚而建立的；司法的独立性有赖于其判决的终局性；司法独立意味着只服从法律和只 对法律负责；法律解释权是司法权的有机组成部分以及法官和法院的经济来源要有保障等。”（21）关于如何深化司法改革，以实现真正的司法独立，学者们进行了见仁见智的分析，也提出了很多的对策设计，但被当局领导和立法机关采纳得不多。看来，在中国司法独立的实现，不是一时一霎所能完成的，仍需要艰苦的追求和不懈的努力！
（四）扩大司法审查的范围，实现对行政行为的有效监督。
对于我国目前司法审查范围过窄问题，前文已作了较为详尽的分析。我国《行政诉讼法》第12条把国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和行政（最终）裁决行为都排除在司法审查的范围之外。这四种行为中，对于“国家行为”，从各国的实践看，通常由议会加以控制或者纳入宪法审查的范围而将其排除在司法审查之外（22），我们也可以将其排除在司法审查（或行政诉讼的受案范围，在我国目前二者是一致的）之外；而其他三种行政行为，则都可以纳入司法审查的范围。世界上很多国家都将抽象行政行为作为司法审查的对象，这已成为行政法治发展的趋势。在我国各个方面也都在呼吁修改行政诉讼法，将抽象行政行为纳入诉讼轨道。（23）另外，这也是parative Law , (1974) ，Scottish Academic press , pp.27~30 . 转引自杨寅著：《中国行政程序法治化：与法文化的分析》，中国政法大学出版社2001年版，第19页。
（13）杨寅著：《中国行政程序法治化：法理学与法文化的分析》，中国政法大学出版社2001年版，第19页。
（14）这“两个转变、两个提高”指的是：“实现由提高全民法律意识向提高全民法律素质的转变，全面提高全体公民特别是各级领导的法律素质；实现由注重依靠行政手段管理向依靠法律手段的转变，不断提高全社会法治化管理水平。”岳宣义：《依法行政势在必行》，载于《正义网》。
（15）据新华社北京6月6日电：“国务院总理朱镕基日前在中南海会见省部级依法行政专题研究班学员时强调，领导干部要带头依法行政，加强监督管理，不断提高服务水平。”载于2002年7月12日《人民 法院报》。
（16）罗豪才主编：《中国司法审查制度》，北京大学出版社1993年版，第386页。
（17）罗豪才：《现代行政法制的发展趋势》，转载于《中国法官》网；原载《国家行政学院学报》2001年第5期。
（18）章剑生：《认真对待行政程序法典化》，载《行政法漫步网》，原载2002年6月9日《法制日报》第三版。
（19）薛刚凌、吴雷：《搜集整理，版权归作者所有,转载请注明出处!
看到这里关于“检讨报告改善对策”的相关内容差不多已经结束了，如果对《浅谈信访的弊端及对策》还无法解决您的需求，请继续看我们为您准备的“检讨报告改善对策”专题！
展开全文
